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必须努力提高地方人大常委会会议的质量

www.gxbsrd.gov.cn  2018-02-11 09:37  阅读:58366次  作者:李青灵  编辑:黄艳  来源:广西百色人大网 

百色市人大常委会研究室原主任     李青灵

 
    地方人大常委会会议,是全体组成人员代表人民利益和意志行使管理国家和社会事务权力的最基本、最主要的形式。会议审议质量的高低,审议效果的好坏,直接反映地方人大常委会履行监督职能的水平高低,影响到地方人大常委会的权威与形象。因此,地方人大常委会要用习近平新时代中国特色社会主义思想指导,按照习近平总书记在党的十九大报告中提出:“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关”的要求,努力提高常委会会议质量。那么,如何提高地方人大常委会会议的质量呢?笔者以为,必须认真抓好以下两方面的工作:


    一、必须精准地掌握地方人大常委会会议的基本形式


    要提高地方人大常委会会议质量,笔者以为,必须精准地掌握地方人大常委会会议的基本形式。宪法和法律规定,地方人大常委会是地方同级人民代表大会的常设机关,是在地方人大会议闭会期间才行使宪法和法律赋予的职权的国家权力机关的常设机关。它对本级人大负责并报告工作,接受其监督。地方人大设立常委会,是我国人大制度同其他国家的议会制度不同的一个重要特点。外国议会无论是两院制还是一院制,其权力都是统一的,只有全院会议才能作出有法律效力的决定。而我国地方人大常委会在地方人大举行会议期间不行使职权,只有在人代会闭会期间才行使由宪法和法律赋予的职权。这样,可以保持地方国家权力机关工作的连续性、经常性,充分发挥地方国家权力机关及其常设机关的作用,保证地方国家权力机关及其常设机关有效正常的运转。


    地方人大常委会实行集体领导原则,其职权是由集体来行使的。所以,地方人大常委会的任何决议,都必须由常委会全体组成人员的过半数通过才能生效。常委会会议的基本形式有全体会议、联组会议和分组会议三种。第一,是常委会全体会议。它是常委会全体组成人员一同参加的会议,是常委会行使职权的主要形式。全体会议由人大常委会主任主持,或委托副主任主持。常委会全体会议的内容是:听取各种议案的说明;听取向常委会所作的各项工作报告、汇报等;对各种法规案(如设区的市)、人事任免案和有关报告进行表决等。第二,是常委会联组会议。在开会形式上,它与全体会议没有区别,都是常委会全体组成人员一起开会,由主任或一位副主任主持。所不同的是开会内容。联组会议的内容主要是两项:其一,是听取和审议专门委员会对法规案、其他议案的审议意见和修改意见的汇报;其二,是在分组讨论的基础上,集中全体组成人员共同审议议案,对议案中的重点问题和不同意见展开进一步的审议。一般联组会议开得不多。第三,是常委会分组会议。它是将到会的常委会组成人员分成若干小组,对议案分别进行审议。分组会议由会议指定的若干召集人轮流主持。分组会议的内容主要是对提交常委会会议审议的法规案以及监察委、“一府两院”和政府部门所作的工作报告或汇报进行审议,讨论人事任免事项等。在分组会议上,常委会组成人员可就审议的问题提出询问,提交议案的有关部门应派人听取意见,回答询问。


    二、必须认真做好地方人大常委会会务工作


  要提高地方人大常委会会议质量,笔者以为,必须认真做好地方人大常委会会务工作。地方人大常委会会议与地方人大会议有较大的相似性,是地方各级人大作用得以经常发挥的组织保证。由于地方人大常委会会议开会次数较多,每次会议的时间安排可长可短,议题比较集中,因而每次常委会会议都可以安排审议一些重大事项,解决一些重大的、群众迫切要求解决的热点、难点、焦点问题。地方人大常委会的会务,必须认真做好会议的筹备、会议的举行和会议决定事项的公布等三项工作。


    (一)必须认真做好会议的筹备工作


    第一,确定会议议程和日程。确定议程一般分为两步进行。首先,在上次人大常委会会议结束之后,办公室就要同各专工委和监察委、“一府两院”商定下次会议的议题,由地级市人大常委会秘书长或县级人大常委会办公室向主任会议提出下次常委会会议议程建议草案。经主任会议讨论决定后,及时发出预告通知,送常委会组成人员、人大及其常委会的各专工委;请监察委、“一府两院”和相关部门做好议题准备。其次,在临近下次常委会会议前10天左右再召开一次主任会议,对议程建议草案加以确认或调整,对列入议程的有关议案进行讨论,决定是否提请常委会会议审议。根据地方组织法的规定,常委会会议的一般议程主要有八个方面:1.审议人大常委会主任会议、人大专门委员会和政府提出的地方性法规案;2.审议“一府两院”的专项工作报告以及政府有关部门关于上年度的财政决算报告及审计报告,本年度计划、财政预算调整方案;3.审议人大常委会及人大有关工作机构组织的执法检查(视察、调研)报告;4.审议有关问题的决议、决定草案;5.审议任免名单草案;6.审议为本级人大会议作准备的事项;7.传达学习上级人大会议和党的会议精神;8.审议常委会的工作安排。安排常委会会议议程要“少而精”,力求把常委会职权范围内的问题,本行政区域内政治、经济、文化等方面的重大事项和亟须解决的问题,广大群众普遍关心和迫切要求解决的问题以及经过工作或努力能够解决的重大问题作为重点,审议深透,有针对性地作出相应的决议或决定。列入议程的监察委、“一府两院”专项工作报告,常委会或者有关专工委应当先行组织视察或调查,安排审议监察委、“一府两院”的专项工作报告时,应同时审议常委会或者有关专工委关于同一问题的视察报告,并将有关专工委的调研报告印发会议参阅。确定会议日程,这是细化会议进程的总体设计,必须周密、严谨,既要符合法定程序,又要互相衔接,具有可操作性。会议日程草案,在临近下次常委会会议前的主任会议上与议程一起确定。每次常委会的会议日程一般按三个阶段来安排:第一阶段,应在第一次全体会议上通过议程草案后,如设区的地级市即安排听取法规案的审议结果报告,听取初审法规案、修改(修订)法规案、批准或废止法规案的说明,常委会和人大专门委员会的执法检查报告,监察委、“一府两院”的专项工作报告、人事任免案的说明等,可根据议程的需要或时间的可能,安排在第一次全体会议或第二次全体会议上听取。第二阶段,主要是安排分组审议法规案、常委会或者人大专门委员会的执法检查报告,监察委、“一府两院”的专项工作报告、人事任免案等。每项法规案可安排半天审议时间,专项工作报告较多时,可以同人事任免案一起合并审议。第三阶段,安排表决各项决议决定草案和人事任免案。如果议案较多,可视情况增加全体会议的次数。


  第二,发出会议通知。每次常委会会议的召开时间、地点和建议会议的主要议题,应当在会议举行的7天前通知常委会组成人员,如设区的地级市议题中有再审的法规草案的,应当将法规草案一并印送。会议通知还应印发人大及其常委会各机构、监察委、政府有关部门和法院、检察院,以及邀请列席会议的人大代表、议题涉及单位和新闻单位,督促监察委、政府有关部门或两院按照会议议题准备专项工作报告或汇报。常委会会议举行前,应当通过本地新闻媒体发布关于公民旁听常委会会议的公告,做好公民旁听的组织工作。会议举行的3天前,应电话落实出席、列席人员名单。


  第三,印制会议文件。主要包括:会议议程、日程、决议和决定草案,编印会议分组名单,起草全体会议程序稿。对提请常委会会议审议通过的法规草案(如设区的市)和重要的决议决定草案,应提前报同级党委审批,并将党委的意见反馈给主任会议成员,以便作必要的修改。提请常委会会议审议的法规案、专项工作报告和其他议案,应当附相关资料或参阅材料,印发常委会组成人员、列席会议人员和相关单位。


    第四,布置会场,检查相关设备。举行常委会全体会议一般有固定的场所。会场设主席台,主席台正中挂国徽,主席台下设报告席。常委会主任会议成员在主席台中间就座,列席的政府和两院负责人在主席台两侧就座。常委会组成人员和列席人员在会场指定位置就座。旁听公民在会场其它地方就座。常委会组成人员座席区应当安装电子表决器,通过电子表决器报到和表决;主任会议成员座席前加装电脑终端,同步显示表决状态和表决结果。由于常委会全体会议的程序、组成人员报到情况及表决项目都要在电子显示屏上显示,设备主控室工作人员应当事前录入显示内容,并调试好全部设备。常委会组成人员座席区设发言系统,有征求意见事项或常委会组成人员申请发言时,经会议主持人同意,可以在本人座位上发言。

 

  (二)必须依法依规切实保障会议的顺利举行

 

  第一,决议决定草案要经主任会议认真讨论修改后才提请常委会会议审议。地方人大常委会会议作出的决定是对实质性问题的规定,具有明确的行为规范性和可操作性。地方人大常委会的决议是一种带有批准、宣告、结论、确认和表态性的法定文件形式。地方人大常委会作出的决定,是人民当家作主,管理国家事务的具体体现,反映了国家的一切权力属于人民的性质。对于没有立法权的县级人大及其常委会,其作用更加明显。在常委会会议上是否作决议决定,作什么决议决定,应当在临近常委会会议举行前的主任会议上讨论决定。必要时,要组织进行专题调研,草拟出决议决定草案稿,经主任会议讨论修改后再提请常委会会议审议。


  第二,认真整理审议意见。常委会组成人员审议有关专项工作报告时,报告机关应当派熟悉报告内容,能够代表本部门准确回答与会人员询问的人员到会听取意见,回答询问。常委会组成人员对有关专项工作报告发表的看法和评价,提出的建议、批评和意见,必须认真记录整理,并以综合简报的形式印发与会人员;对报告提出的实质性意见,应由报告人对其逐一进行说明。组成人员对专项工作报告以及对决议决定草案意见较多的,要在吸收意见,进行修改后重新印发,继续征询意见,以保证会议通过的文件或决议决定的质量。


  第三,依法行使人事任免权。地方人大常委会任免地方国家机关工作人员,既是法律赋予地方人大常委会组织本级国家机关的重要权力,又是监督和控制国家机关工作人员的有力手段,它反映了国家权力机关及其常设机关与执行机关的主从关系,体现了国家权力机关及其常设机关的地位。地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会有五个方面的人事任免权:一是决定本级政府个别副职的任免;二是在本级一府两院主要负责人因故不能担任职务时,从本级一府两院副职领导人员中决定代理的人选(决定代理检察长须报上一级人民检察院和人大常委会备案);三根据政府主要领导人的提名,决定本级政府秘书长和政府组成部门主要负责人的任免,并报上一级人民政府备案;四是按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;五是决定撤销本级政府个别副职的职务;决定撤销本级政府其他组成人员和法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,人民法院院长,人民检察院检察长的职务。行文时,应当注意准确使用任命、决定任命、批准任命、免去等法律用语。


  第四,依法对审议事项进行表决。人大常委会会议的表决,是使党的主张变成国家意志的法定程序。地方人大常委会会议行使表决权应注意六个问题:一是经过常委会会议审议的议题,付诸表决前必须召开主任会议,对常委会组成人员提出的审议修改意见进行认真讨论,力求取得一致意见;二是采用按电子表决器的方式进行表决。如果表决系统发生故障,可改用举手表决方式,但表决任免名单不得采用举手表决的方式(可采用无记名投票方式),一次表决没有通过的事项,不得在同一次常委会会议上再次提请表决,经过两次常委会会议表决未获通过的人事任免事项不得再提请表决;三是常委会组成人员对同一个表决事项,可以投赞成票,可以投反对票,也可以弃权。任何组织和个人不得对表决情况进行监视和追查;四是一人一票,不得委托别人代自己投票。赞成票、反对票、弃权票的表决票数,由会议主持人当场宣布,以常委会全体组成人员的过半数赞成为通过;五是表决法规案和重要决议决定案前,组成人员如果有较大的分歧意见,应当召开联组会议,听取有关部门对法规案、重要决议决定案审议修改意见的说明;分歧意见较多的,主任会议可以决定暂时不付表决;六是表决重要的人事任免案时,要保证出席会议的人数不得因缺席人数较多影响表决结果。这是因为有关法律规定表决结果是以全体组成人员的过半数赞成为通过,缺席一人就等于多一张反对票或弃权票。在我国的法律中,人大及其常委会对需要表决的法律案、人事任免案、决议案等,一般都规定以应到人数(即全体人大代表或人大常委会组成人员)的过半数赞成通过。笔者认为,这样的规定固然有其合理的一面,但在实际操作中,也有其不尽合理的一面。如前几年,有一个设区的市人大常委会的一次会议在表决任命某个单位主要领导时,该常委会组成人员一共有35人(即应到人数),有4人未出席会议,10人投了弃权票,有4人投了反对票,只有17人投赞成票,因与法律规定的应到人数过半数只差一票而未获通过。这一事例说明:其一,未出席会议的影响了表决结果。试想如果那4人均出席了会议,那结果会怎样呢?答案是不言而喻的,4人中只要有1人投赞成票,表决任命某个单位主要领导在当时就会获得通过,只有当4人全部投反对票或弃权票,才有未通过的结果。可见未出席会议人员对表决结果有多么大的影响。法律规定以应到人数(即人大代表或人大常委会组成人员)过半数赞成为通过,是以应到人数(即人大代表或人大常委会组成人员)全部到齐为前提,它并不考虑未出席会议人员的因素,但在实际操作中,是把未出席会议人员与投反对票或弃权票加在一起计算表决结果的,这等于把未出席会议人员与投反对票或弃权票同等看待了,这是极不合理的。未出席会议是一种没有依法履行职责的行为,对表决结果的影响是消极的,应当加以消除。要消除这种影响,笔者认为,有两个建议:首先,必须修改现有法律,将“以应到人数过半数赞成为通过”改为“以实到人数过半数赞成为通过”,这是对出席会议人员的鼓励,也是对未出席会议人员的鞭策;其次,必须对有表决事项的会议作出特别规定,不允许有未出席会议的情况出现,如果出现,就暂停或推迟表决。其二,弃权票的计算方法影响了表决结果。投弃权票的往往是对所要表决的事项不太了解,不知道是投赞成票好,还是投反对票好,或者认为所要表决的事项虽然非常重要,但又觉得目前条件尚不具备、时机尚不成熟、还有需要修改完善的地方,自己有保留意见,因而投了弃权票,这是一种既不赞成、又不反对的中立选择。这种选择是法律赋予他的一种特定权力。如果在计票时客观上把弃权票作为反对票来对待,就无形中扩大了反对票的票数,同时,把投弃权票的中立选择权给剥夺了。而且,这样计算出来的结果也是很不合理的,它既不能体现投弃权票者本来意愿,也可能使大多数人的意愿遭到否决。因此,笔者认为应当把弃权票作为既不赞成、又不反对的中立票来对待,计票时应当从应到人数中减去弃权票后再计算赞成是多少、反对是多少,以赞成票(占实到人数)过半数为通过。当然,如果弃权票太多,甚至达到应到人数的一半,那表决已失去意义,应停止表决。象上面的事例,如果把应到人数35人减去10人弃权,赞成票17票就应该算通过。


    (三)必须认真做好会议决议决定事项的公布和会后工作


  第一,常委会会议通过的各项议案,应当以地方人大常委会名义在地方人大网、地方电台、电视台、地方报纸上公布;通过的人事任免决定应当及时在地方人大网、地方电台、电视台上公布、当地报纸第二天应当见报,并逐项函复提请任免的机关,向被任命人员颁发任命书;如设区的地级市通过的地方性法规一般应当在一周内见报和在地方人大网、地方电台、电视台上公布。


  第二,向人大代表通报会议情况,编发《人大常委会公报》。地方人大常委会会议审议各项议题的情况,如设区的地级市包括表决通过的法规案、列入继续审议的法规案、审议监察委、“一府两院”的专项工作报告或汇报、以及人大常委会执法检查、视察报告的情况、审议人事任免的情况和其他情况等,应当在会后一周内及时编印《情况通报》,寄发本级人大代表,并在地方人大网上发布。会议审议通过的地方性法规、各项决议决定、人事任免事项、常委会组成人员出席会议的情况等,应当在会后半月内编发《人大常委会公报》,向全社会公布。如设区的地级市人大常委会会议通过的地方性法规除在本行政区域范围内发行的报纸上刊登外,还应当依法在公布后的30日内报自治区(省)人大常委会备案,并在《人大常委会公报》上刊登。人大常委会公报上刊登的地方性法规文本为标准文本。


  第三,常委会组成人员对专项工作报告的审议意见,有关专工委要及时综合整理,由常委会办公室分别转交监察委、政府和两院研究办理,并在3个月内向常委会书面报告办理情况。会议通过的决议,由常委会办公室行文通知有关部门执行,并向社会公布。常委会办公室应当向监察委、政府和两院提出办理的要求,在规定时限内了解办理情况,监察委、政府和两院的书面报告应印发下一次常委会会议。


    第四,有针对性地组织常委会组成人员和有关人大代表,如开展对某项地方性法规(设区的地级市)或决议决定的实施情况进行执法检查、视察、调研活动。对检查、视察、调研中发现的问题,可以作为下次常委会会议的议题,也可以直接向当地监察委、“一府两院”反映,以促进人大常委会会议通过的地方性法规(设区的地级市)、作出的决议决定得到较好的贯彻实施。


    总之,只要我们地方各级人大常委会认真学习贯彻落实党的十九大精神,敢于直面问题,用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,不忘初心,牢记使命,依法依规,与时俱进,大胆探索,常委会会议的质量就一定能提高,就一定能成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。