强化监督让新《行政处罚法》施实行正
www.gxbsrd.gov.cn
2021-07-29 09:20 阅读:275235次 作者:李青灵 编辑:杨煜智 来源:广西百色人大网
今年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称新《行政处罚法》)于2021年7月15日起施行。新《行政处罚法》的修改，对地方各级人民政府及其行政机关行政执法工作意义重大、影响深远。因此，地方各级人大常委会必须强化监督地方各级人民政府及其行政机关在执法工作中正确理解和适用法律规定，让新《行政处罚法》施实行正。
一、必须强化监督促使行政机关精准地理解和掌握行政处罚的概念
首次在国家法律层面对行政处罚的概念从内涵上予以界定，对从实体上认定行政处罚、厘清行政处罚与其他行政行为尤其是制裁性行政行为提供了标准。因此，地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准地理解和掌握行政处罚四个方面的具体内容：第一，行政处罚的实施主体是行政机关。这里的行政机关应当理解为，具有行政处罚权的行政机关以及依照法律法规的授权以自己名义独立行使行政处罚权的其他行政主体。第二，行政处罚针对的是违反行政管理秩序的行为，即违法行为。行政管理秩序是行政法律法规规章规定的行政机关在行政管理活动中所要维护的秩序，不是私法领域的民事、商事、经济秩序，也不是同为公法领域的刑事法律秩序。第三，行政处罚的方式是减损权益或者增加义务。权益包含权利和利益，权利和义务是法律法规规章设定的，是法定的，利益可以是法定的也可以是意定的，因此利益具有中立性，既可以是合法利益，也可以是不法利益。对不法利益的减损，比如限期拆除违法建设、没收违法所得、没收非法财物也是行政处罚的方式。第四，行政处罚的属性和首要目的是惩戒。在实施行政处罚过程中要把握好处罚与教育相结合的原则，准确理解和运用教育手段，既要以柔性执法来展示城市管理行政执法的温度，也要通过刚性执法来彰显城市管理行政执法的权威。因此，要正确适用不予处罚、首违不罚、从轻处罚规定，严格执行行政处罚自由裁量权适用规范和标准。
二、必须强化监督促使行政机关精准理解和掌握行政处罚的种类
新《行政处罚法》借鉴刑事处罚的分类标准对行政处罚进行了分类，有助于行政执法人员理解、界定和适用行政处罚。因此，地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准地理解和掌握行政处罚的分类：一是声誉罚。具体包括警告、通报批评。二是财产罚。具体包括罚款、没收违法所得、没收非法财物。三是行为资格罚。具体包括暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业。四是人身自由罚，即行政拘留。其中，新增加的行政处罚种类为：通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业。
三、必须强化监督促使行政机关精准理解和掌握新行政处罚法的管辖权
新《行政处罚法》第二十五条对优先管辖权和管辖权争议作了进一步完善。地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准理解和掌握新行政处罚法的管辖权：一是优先管辖权。在都有管辖权时，由最先立案的行政机关管辖。为预防立案保护、后补立案审批手续等违规违纪行为的出现，以最先录入全市统一的办案系统为最先立案判断标准。二是管辖权争议。发生管辖权争议时，应当协商解决，协商解决应当有正式的协商函或者会议纪要，也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。直接指定管辖是基于上一级行政机关的业务指导权，权限的边界应当是城市管理行政处罚权权力清单界定的权力事项，适用于市城市管理综合行政执法局对市(县)、区综合执法局，也适用于县(市、区)综合执法局对实施综合执法的镇、街道，具体工作应当由各级执法部门法制机构实施。关于行政处罚的管辖及争议解决，按照《某某城市管理综合行政执法管辖权规定》执行。
四、必须强化监督促使行政机关精准理解和掌握新行政处罚法明确行政处罚委托的方式和内容
新《行政处罚法》第二十条对行政处罚权的委托行使作了进一步的规范和细化。地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准理解和掌握新行政处罚法明确行政处罚委托的方式和内容：即各级城市管理综合行政执法部门、执法机构在实施城市管理行政处罚权时应当：行政处罚委托应当以书面方式进行;行政处罚委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容;行政处罚委托书应当向社会公布;委托机关即各级城市管理综合行政执法部门应当加强对受委托单位即各级执法机构的监督和考核。
五、必须强化监督促使行政机关精准理解和掌握新行政处罚法扩大“不予处罚”的适用范围
地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准理解和掌握新行政处罚法扩大“不予处罚”的适用范围。如必须精准理解和掌握新《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十三条规定不予处罚的五种情形：不满十四周岁的未成年人实施的违法行为;精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施的违法行为;违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的;初次违法且危害后果轻微并及时改正的;当事人有证据足以证明没有主观过错的。一是有证据足以证明的认定。达到什么程度才能认定为有证据足以证明，并没有一个精确的数字作为判断标准。一般认为，单一的关键性证据，或者是多个相互关联能够相互印证的证据链，在达到优势证据证明力时即可判断为“有证据足以证明”。二是主观过错的理解。首先，确定了行政处罚的过错推定责任原则(法律、行政法规另有规定的除外)，即只要有违法行为就推定为有过错，行政执法机关无需另外为主观上有过错举证，当事人如抗辩，需举证证明主观上无过错，方能不予行政处罚;其次，过错包含故意和过失，不知晓法律法规规章等规范性文件的规定，不构成无主观过错;最后，法律法规规章对违法行为作出行政处罚的规定一般分为两类，第一类是直接规定有违法行为即可作出处罚，第二类是规定有过错才可以给予处罚，对第二类违法行为作出处罚的过错举证责任仍然在行政机关。以上五种情形，第二种情形中的智力残疾人和第四种情形、第五种情形为新增加的不予处罚种类。
六、必须强化监督促使行政机关精准依照新《行政处罚法》规定严格执行
地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准依照新《行政处罚法》规定严格执行：(一)立案。立案标准，新《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关经过全面、客观、公正地调查、收集有关证据，对符合立案标准的，应当及时立案。立案标准：1.确实存在违法行为或者有确切的违法行为线索的;2.在行政处罚时效内;3.属于本机关管辖;4.不违反一事不再罚原则;5.不属于不予处罚情形及首违不罚情形。各级城市管理综合行政执法部门应当准确、全面把握立案标准，对符合立案标准的要及时立案查处，对不符合立案标准的要继续查清事实或者终止调查，对已经立案后发现不符合立案标准的要及时撤销立案。(二)追诉时效。新《行政处罚法》第三十六条进一步对行政处罚的追诉时效予以完善。追诉时效期限的计算，原则上以立案为标准，符合以下情形的，也在行政处罚的追诉时效内：1.在追诉时效内已经发现违法行为并对违法行为进行了初步的调查取证;2.不具有管辖权的行政机关在追诉时效内查处，在追诉时效届满后移送有管辖权的行政机关的;3.在追诉时效内群众举报后被认定属实的，根据2004年12月24日《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年内未被发现”认定问题的函的研究意见》，以举报时间为准。(三)查处。两人执法，将原《行政处罚法》规定于“一般程序”中的两人执法调整到新《行政处罚法》“一般规定”中，即明确了两人执法不仅适用于普通程序，也适用于简易程序。简易程序和当场收缴罚款：新《行政处罚法》第五十一条的规定提高了简易程序适用上限，即对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。第六十八条规定根据简易程序作出当场处罚决定的，依法给予一百元以下罚款的可以当场收缴罚款。必须注意区别当场收缴罚款和我们目前正在实施的小微现场执法扫码支付罚款。无论是现金还是微信、支付宝扫码，均属于当场收缴罚款的范畴;而后者是通过技术手段与财政非税系统建立双向对接机制，当事人扫码直接将罚款缴纳至财政，属当事人自行缴纳罚款。(四)回避制度，新《行政处罚法》第四十三条规定了主动回避和申请回避制度。主动回避制度要求，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法时，执法人员应当主动申请回避。主动回避制度是行政处罚的法定程序，如果未遵守主动回避的规定，在后期发生争议时，将可能因未遵守法定程序而面临不利法律后果。(五)证据登记保存，新《行政处罚法》规定，证据登记保存决定作出后，应当在7日内作出处理决定。据此，证据登记保存应为过程性行为，证据登记保存的法律效果被后续的行政处罚决定所吸收，证据登记保存决定不具有可诉性。但是，如果证据登记保存决定作出后没有或者没有及时作出处理决定，或者以证据登记保存之名行扣押之实，或者证据登记保存明显不当的，证据登记保存决定将直接对当事人产生不利影响，当事人据此可以对证据登记保存决定提起行政复议或行政诉讼。(六)听证。1.扩大适用范围新《行政处罚法》第六十三条规定以下行政处罚应当告知当事人听证权利：较大数额罚款;没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物;降低资质等级、吊销许可证件;责令停产停业、责令关闭、限制从业;其他较重的行政处罚。其中，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚为新增加种类。具体在城市管理行政处罚中应当按照下列规定执行：(1)较大数额罚款。对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以3000元以上，经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款;(2)没收违法所得、没收较大价值非法财物。违法所得20000元以上或非法财物价值20000元以上的;(3)其他较重的行政处罚：限期拆除(没收)违法建设、户外广告设施的行政处罚，拆除(没收)公民50平方米以上、法人或者其他组织500平方米以上的。2.延长告知期限。根据新《行政处罚法》第六十四条第(一)项的规定，听证告知期限由3日延长至5日，是正当程序的要求，进一步畅通了公众参与渠道，更有利于保护当事人权利。各城市管理综合行政执法部门《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》中对于陈述申辩权利、听证权利的告知期限均应当调整为5日。3.运用听证笔录。新《行政处罚法》第六十五条规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。该规定较原《处罚法》增加了“行政机关应当根据听证笔录作出处罚决定”的要求，各级城市管理综合行政执法部门在办理涉及听证程序案件时需注意：(1)经过听证程序的行政处罚案件，应当根据听证程序中提出的事实和证据作出行政处罚决定，听证程序中未发表、未经质证或者未采纳的事实和证据不得作为行政处罚决定的依据;(2)各级城市管理综合行政执法部门在组织实施听证时，应当全面、客观、准确地还原、记录执法人员调查取证的过程、证据以及行政相对人的陈述、申辩和质证意见。3.行政处罚决定。增加了没收违法所得的概括性规定，新《行政处罚法》第二十八条第二款规定，对当事人有违法所得的，除依法应当退赔外，应当予以没收。该条款适用于法律、法规、规章对违法行为已经设定了行政处罚，无论设定的行政处罚是否包含没收违法所得的处罚种类，只要当事人实施的违法行为有违法所得，即可根据新《行政处罚法》的规定依法没收当事人的违法所得。适用没收违法所得需注意：(1)有确定的受害人的，应当责令退赔或者返还受害人;(2)违法所得的计算需扣除已依法缴纳的税款，但当事人投入的投资成本、人力资源成本无需扣除。4.法律竞合规定。新《行政处罚法》第二十九条，完善了一事不二罚原则，并增加了择一重处罚的规定。除了适用文义解释的方法正确理解字面意思，也要运用体系解释和本意解释的方法避免走入误区：(1)关于一事不二罚。执法部门已经给予罚款，如根据法律法规规章规定其他行政执法部门可以作出其他种类行政处罚，其他行政执法部门应当依法作出其他种类行政处罚;(2)关于择一重处罚。首先，违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，罚款数额低的罚款下限如果高于罚款数额高的罚款下限，在适用罚款数额高的规定作出处罚时，需注意不能低于罚款数额低的罚款下限作出处罚决定;其次，不适用于特别法和一般法之间。5.自由裁量。新《行政处罚法》除了在第三十四条明确规定行政机关可以制定自由裁量基准外，另外在第三十二条、第四十九条增加了从轻、减轻、从快从重处罚的情形。(1)第三十二条第(三)项“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚”的规定，为主动投案予以从轻或者减轻处罚提供了依据。(2)第四十九条规定的发生重大传染病疫情等突发事件时，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。重大传染病疫情等突发事件的认定应当以《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》为依据，突发事件不仅包含了包括重大传染病疫情等在内的公共卫生事件，也包含自然灾害、事故灾难和社会安全事件，应对措施应当以法定的权威部门发布的通告或决定为准。6.电子送达。新《行政处罚法》全面采纳并进一步延伸了民事诉讼法及其司法解释有关电子送达的规定，规定行政处罚决定书也可适用电子送达。适用电子送达应当注意：(1)事前签订送达地址、送达方式确认书且同意电子送达;(2)通过电子送达方式送达行政执法文书后应当电话确认，并鼓励录音录像记录电话确认过程;(3)鼓励在区块链的可信执行环境下直接生成、保存、发送行政执法文书，完成电子送达。7.电子支付。新《行政处罚法》第六十七条第三款规定，可以通过电子支付系统缴纳罚款。当事人通过电子支付系统缴纳罚款，属自行缴纳罚款。
七、必须强化监督促使行政机关精准依照新《行政处罚法》规定严格执行办案期限
地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准依照新《行政处罚法》规定严格执行办案期限。新《行政处罚法》第六十条规定，行政处罚案件自立案之日起九十日内(包含法定节假日、双休日)作出行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。根据该规定，各级城市管理综合行政执法部门应当：2021年7月15日之后立案的案件，应当在九十日内作出处罚决定;2021年7月15日之前立案的案件，到7月15日已满九十日(含超过九十日)的应当在7月15日前作出处罚决定;2021年7月15日之前立案的案件，到7月15日未满九十日的案件，应当适用新法的规定，在九十日内作出处罚决定。
八、必须强化监督促使行政机关精准执行行政执法三项制度
地方各级人大常委会必须强化监督，促使地方各级人民政府及其行政机关精准执行行政执法三项制度：一是行政处罚裁量基准的公示。新《行政处罚法》第三十四条授权行政机关制定行政处罚裁量基准，但应当向社会公布。二是电子技术监控设备的公示与审核。在推进非接触性执法的过程中，为充分、规范、有效利用视频监控设备收集、固定违法事实：视频监控设备的设置，在硬件、软件、采购、安装等方面应当符合国家相关技术规范和标准;在设置地点和设置数量上应当合理有序、有明显可供识别的标识标志，在投入使用前应当向社会公示设置地点;对视频监控设备记录的违法事实，应当经过法制和技术双重审核，方可作为定案依据予以使用;在使用过程中应当注意对获取的自然人隐私和个人信息，按照《中华人民共和国民法典》的相关规定予以保密;对视频监控设备获取的违法信息即使不需立案查处的，也应当及时通过信息化手段及其他方式告知当事人，并提供可供查询的方式。三是重大处罚决定法制审核。新《行政处罚法》第五十八条规定了应当经过法制审核的四种情形。另外，根据2017年9月1日通过、2018年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》：“行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的规定，2018年1月1日后初次从事行政处罚决定法制审核的人员应当取得国家法律职业资格证，尤其对2018年1月1日以后新入职的人员要做到严格把握，否则在发生法律争议时可能因此承担不利法律后果。
综上所述，只要我们地方各级人大常委会强化监督，地方各级人民政府及其行政机关在执法工作中，就一定能正确理解和适用法律规定，让新《行政处罚法》施实行正。口李青灵
桂公网安备 45100202000182号
