口百色市人大常委会办公室调研员 李青灵

    地方人大设立专门委员会以来,为健全和完善人民代表大会制度,强化人大及其常委会的职能作用,推进社会主义民主法制建设,做了大量创造性的工作,发挥了不可替代的作用。但是,由于法律对地方人大专门委员会的职责规定得比较原则,因此，有些地方在工作中出现把专门委员会作为一级权力部门，如在地方人大专门委员会的年度工作报告中经常出现：“认真做好监督工作”、“对经济工作进行监督”等超越法律委任的现象，还有的地方存在着把地方人大专门委员会、地方人大常委会工作委员会、地方人大常委会办事机构的设立视为可互代机构，模糊专委会性质等问题。为此，笔者认为当前地方各级人大要把思想统一到党的十八大精神上来，进一步厘清地方人大专门委员会的性质、地位和作用。只有厘清地方人大专门委员会的性质、地位和作用，才能在实践中依法依规不断加强和改进地方人大专门委员会的工作,进一步坚持和完善人民代表大会制度，才能使地方人大专门委员会在协助地方人大及其常委会行使职权中充分发挥职能作用，推动民主政治建设。

    一、要进一步厘清地方人大专门委员会的性质、地位及作用

    一要进一步厘清哪些地方人大可以设立专门委员会。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会可以设立若干专门委员会。从目前的情况看，大多数省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大按法律规定设法制委员会、财经委员会、教科文卫委员会。也有一些地方人大还设立农村委员会、城建委员会等专门委员会。在少数民族聚居、多民族杂居以及少数民族较多的地方，大都依据地方组织法的原则规定，设立民族委员会。在一些侨乡或华侨较多的地方，大都设侨务委员会。也有的地方将民族、侨务、外事综合设置为民族侨务外事委员会。

    二要进一步厘清地方人大专门委员会的性质。地方组织法第三十条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设立法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导，对地方人民代表大会负责。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由人民代表大会主席团在代表中提名，大会通过，在大会闭会期间，地方人大常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，具体方式由主任会议提名，常务委员会会议通过。上述法律规定，明确了地方各级人民代表大会专门委员会是依法设立、按法律程序产生的常设专门机构——法律性、代表性、专门性的一个议政层次、代议性的专门工作机构；地方人大专门委员会的产生是严格按照人民代表大会的选举程序，大会主席团在代表中提名推举到大会，经全体代表审议、表决通过的；组成专门委员会的委员较其他成员是有特殊的专门要求，一般要有本专业部门的业务知识；某一对应专业的专家、学者或在对应的专门领域有较大的影响力，且在对应的某一领域有一定的代表性。地方人大专门委员会是在地方国家权力机关领导下完成某种专门任务的担负者，虽是常设机构，但没有实体性权力，不具有国家权力机关的性质，是协助本级人民代表大会及其常务委员会依法行使职权的法定机构，具有特定的法律地位和性质。

    三要进一步厘清地方人大专门委员会的地位。地方人大专门委员会是地方国家权力机关的组成部分，是人民代表大会的常设专门机构。

    四要进一步厘清地方人大专门委员会的作用。根据宪法和法律法规的规定，地方人大专门委员会的作用主要有：一是在地方立法工作中的审查把关作用。地方人大专门委员会在加强地方立法，提高立法质量上，可以提前介入，加强法规立项的调查研究，提出立法项目，为常委会编制立法规划和年度立法计划做好前期谋划和调研。充分发挥地方人大专门委员会的特长和优势，对法规草案进行认真全面的专业化审查，在对立法的必要性、可行性作充分调查、论证和研究的基础上，提出具有影响力的初审意见，为常委会审议提出有价值的参考意见，把好法规草案审议的第一道关。与此同时，协助人大常委会做好规范性文件的备案审查工作，以法律法规为依据进行认真审查，提出审查意见，为常委会把好规范性文件备案审查关。二是在常委会审议工作中的智囊参谋作用。首先，提出人大常委会审议议题的建议。科学正确地选择和确定人大常委会会议议题是人大专门委员会协助常委会工作的一项重要内容，地方人大各专门委员会通过更加深入的调查研究，把发现的主要问题，确定为听取和审议专项工作报告的议题，为常委会审议发挥好智囊参谋作用。其次，协助人大常委会提高专项工作报告的审议质量。地方人大专门委员会按照各自的职责分工开展工作。与报告单位进行联系，就报告内容沟通情况，交换意见，帮助报告人认真准备报告；加强初审工作，对准备提交常委会会议审议的专项工作报告，各有关专门委员会进行认真审议，并提出初审意见；通过多种形式开展调查研究活动，切实掌握第一手资料，在调研分析的基础上，起草可供参考的调查报告，对地方“一府两院”工作作出客观公正的评价，实事求是地指出存在的问题。再次，跟踪督办常委会审议意见的落实。常委会组成人员提出的审议意见，是常委会集体行使职权的成果。督促地方“一府两院”认真落实人大常委会的审议意见，既可使常委会行使职权具有实际成效，又维护了法律的严肃性和地方国家权力机关及其常设机关的权威性。三是在监督和支持“一府两院”工作中的推进作用。首先，协助常委会开展执法检查。监督法明确规定，地方人大各专门委员会在法律法规实施情况的检查中不是执法检查的主体，而是具体组织实施的职责承担者。地方人大各专门委员会认真做好执法检查的前期准备工作，制订执法检查方案，要熟悉和掌握有关法律法规与政策，收集有关法律法规实施情况的材料。其次，协助常委会加强对计划预算的监督。按照监督法规定的审查重点，有关专门委员会督促政府有关部门严格依法行事，促使政府依法理财。再次，加强与“一府两院”的联系沟通。地方人大各专门委员会与地方“一府两院”加强经常的联系沟通，及时了解有关改革、发展、稳定的重大事项，监督和支持“一府两院”推进工作；同时也有利于地方“一府两院”更多地听到地方人大及其常委会的意见和建议，不断完善决策方案，提高决策的民主化、科学化水平。四是在人民群众合法权益中的维护作用。地方人大各专门委员会发挥各自的专业优势和特点，协助常委会认真做好办理工作，督促有关问题的解决，切实保障人大代表的权益。首先，密切与代表的联系，为代表提出更高质量的议案和建议、批评与意见提供服务。其次，能有效地促进代表议案办理质量的提高。地方人大各专门委员会在审议代表议案时，加强与有关机关、组织和提议案人的联系与沟通，听取并采纳其合理化意见和建议。对涉及人民群众切身利益，代表反映比较集中的重点办理的议案与建议、批评和意见，跟踪督办，抓好落实。

    二、要进一步厘清地方人大专门委员会与常委会办事机构之间的关系

    地方人大专门委员会与常委会办事机构之间既有区别又有联系，只有厘清两者之间的区别与联系，才能更好地为地方人大及其常委会服务。地方人大各专门委员会不同于常委会的办事机构和工作机构。它们虽然都是为本级人大及其常委会服务并有着广泛业务联系的机构，但两者之间有着质的区别：第一，法律地位不同。地方人大专门委员会是依据地方组织法第三十条的规定设立的，其属于人民代表大会的工作机构。地方人大常委会办事机构是根据地方组织法第五十三条的规定设立的，其属于人大常委会的工作机构。根据地方组织法的规定，地方人大可以设立专门委员会，常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。虽然两者都是为本级人大及其常委会服务，但是前者是人民代表大会行使职权的工作机构，其工作行为和权力是由宪法和法律来具体规范的；而后者只是人大常委会的一般工作机构，其行为完全由人大常委会授命。第二，任务和职能不同。前者的任务和职能是研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内同本专门委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。而后者是专门负责常委会的日常工作和各种会议的准备工作，是负责人大常委会具体事务的工作班子，其主要任务是围绕人大常委会的中心工作搞好咨询服务，提供信息；协助常委会组织代表进行视察、调查和检查；为人大常委会起草有关文件及其他秘书工作。第三，对组成人员的条件要求和任免方式不同。地方人大专门委员会的组成人员，根据地方组织法的规定必须是本级人民代表大会的代表，除人大常委会可以决定个别副主任委员和部分委员外，均由本级人民代表大会主席团提名，大会通过；常委会办事机构的工作人员则不一定是本级人民代表大会的代表，其负责人只需人大常委会会议任命即可。常委会办事机构的工作人员应是国家公务员，同时受组织人事部门的领导。人大专门委员会的组成人员则不一定是国家公务员，其只接受同级人大及其常委会的领导。第四，隶属关系不同。前者和人大常委会都是通过本级人民代表大会选举产生的。虽然在闭会期间各专门委员会接受常委会的领导，但它们之间是非隶属关系，而后者的设立是由人大常委会决定的，它隶属于人大常委会。第五，行使职权的方式不同。前者的工作方式更多的是开会议事，集体行使职权，集体决定问题，表决和通过重大事项有法定的人数限制，而办事机构则遵循的是机关领导负责制。因此，地方人大常委会的办事机构、工作机构和地方人大专门委员会是两个性质完全不同的概念。第六，任期不同。地方人大各专门委员会的任期同本级人民代表大会的任期相同而常委会工作机构则没有任职期限。

    三、要进一步依法依规发挥好地方人大专门委员会的职能作用

    地方人大专门委员会的性质和地位，决定了它应当而且能够在协助地方人大及其常委会行使职权中发挥重要的职能作用。随着监督法的全面深入贯彻实施，不仅进一步增强了地方人大专门委员会工作的程序性、规范性和可操作性，而且也对地方人大专门委员会的工作提出了更高的要求。因此，地方人大专门委员会在工作实践中，要进一步依法依规发挥好职能作用。

    一要增强政治意识，坚持三项原则。地方人大专门委员会作为直接为地方国家权力机关及其常设机关服务的工作机构，必须始终把讲政治作为工作的灵魂，坚定不移地服从人大常委会党组和常委会会议、主任会议的领导，正确贯彻党的路线、方针和政策，全面实施宪法、法律和法规，善于从政治上分析和判断问题，从政治上提出解决问题的建议，不断增强政治敏锐性和政治鉴别力，为人大常委会依法、正确决策当好参谋和助手。同时，要坚持三项原则。一是坚持民主集中制原则。在讨论决定问题时，必须坚持走群众路线，集思广益，充分发扬民主，严格依照法定程序进行。在此基础上，由会议主持者集中集体的智慧，按照较多数原则就有关事项作出决断。二是坚持集体行使职权的原则。专门委员会举行全体会议必须由组成人员的过半数出席，才能举行。讨论和决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过才能产生法律效力。专门委员会中任何一个组成人员都无权代表专门委员会作出任何决定，也无权执行人大专门委员会的职权。三是坚持服从人大及其常委会领导和决定的原则。地方组织法规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会的领导下开展工作，这就从法律上规定了专门委员会在开展各项工作时，必须在人大及其常委会框架下进行，不能超越人大及其常委会的职权。

    二要增强大局意识，把握工作重点。地方人大专门委员会的组成人员作为地方国家权力机关的工作人员，不论在什么时候、什么情况下，不论从事什么工作、处理什么事务，必须有纵观大局的眼界，把握大局的能力，服从大局的觉悟。想问题、出主意、办事情，都要自觉围绕中心任务和全局工作，以服务人大及其常委会行使各项职权的需要为出发点和落脚点，积极审慎地开展各项工作。同时，在实际工作中，要突出重点，精准选题。地方人大各专门委员会对口联系部门少则几个，多则十几个，涉及的内容方方面面，在地方人大专门委员会自身力量有限的情况下，事事抓，面面俱到是不可能的。因此，地方人大各专门委员会在工作中一定要突出重点，抓住关键。一年要做哪些工作，年初要规划好，做到心中有数。要根据对口部门的实际状况和存在的问题来安排工作事项，在一段时间内紧扣一个主题，有重点、有选择、有步骤地把工作向前推进。
　　
    三要增强责任意识，依法履行职责。地方人大专门委员会要树立鲜明的角色意识和明确的职责观念，依法做好职责范围内的事情。不断改进工作作风，紧紧围绕常委会行使职权、发挥作用，抓住常委会领导的关注点和工作着力点，深入基层认真开展调查研究，适时提出对策建议，做到谋领导之所需，解工作之所难。以严谨、务实、创新精神，努力开创地方人大专门委员会工作新局面。调查研究不仅是一种工作方法，更是法律赋予地方人大专门委员会的一项重要职责。尤其是在当前贯彻落实中央提出的全面深化改革的新形势下，地方人大及其常委会的工作任务更加繁重，工作的领域更加宽泛，遇到的新情况、新问题也日益增多。为此，地方人大各专门委员会要充分发挥人才荟萃、知识密集、经验丰富的特点和优势，在具体深入上下功夫。既要立足当前，对现实分析透彻，又要面向未来，提出具有预见性的长远对策。要运用听取汇报、直接参加“一府两院”有关部门的会议、提出询问、交换意见、问卷调查等多种方式进行调查研究,提出针对性强、能解决问题的意见和建议。

    四要增强法律意识，严格把好三关。监督法第十二条规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见。这就需要地方人大各专门委员会：一是把好时间关，督促“一府两院”依照法定时间送达报告；二是把好格式关，对不符合规范的报告认真修改；三是把好质量关，从内容、结构、文字都要严格审核。
　　
    五要增强实效意识，强化督办工作。一是加强对会议决议、决定和审议意见的督办。地方人大有关专门委员会要负责与对口部门的联络，督促“一府两院”及有关部门贯彻落实常委会的决议、决定、审议意见，并将督办情况反馈给人大常委会。二是督促“一府两院”定期反馈。要求“一府两院”对常委会会议决议、决定和审议意见，认真研究落实，提出处理意见，并在六十日内将研究处理情况征求常委会有关工作机构意见后，向常委会提出书面报告。三是加强跟踪检查。对整改工作认识不到位、措施不得力、成效不明显的，地方人大有关专门委员会要组织跟踪检查，直到满意为止。

    六要增强学习意识，强化自身建设。一是加强思想建设，树立良好的精神状态。地方人大专门委员会的工作是地方人大工作的一线，民主法制建设的前线。地方人代会每年举行一次，地方人大常委会每两个月举行一次，许多经常性的工作主要靠地方人大各专门委员会来承担。因此，地方人大专门委员会要以对党对人民高度负责的精神和态度履职尽责，把主要心思和精力用在谋工作、干事业、促发展上，全心全意地做好专门委员会的工作。二是加强能力建设，营造浓厚的学习氛围。地方人大专门委员会工作覆盖面广、任务较重，需要紧跟时代前进的步伐，进一步增强学习的紧迫性和自觉性。只有不断地加强学习，才能拓宽眼界，提升思维，开阔胸怀，才能站在更高层次上看问题、想事情、做工作，才能使地方人大专门委员会委员们实现从行动型委员向思想型委员转变。加强学习是强化地方人大专门委员会的同志终身学习的一项重要内容，这就是除了学习宪法、基本法律和民主法制、人大制度基本理论外，还要注重加强对相关的专业法、专业经济、科技、文化知识的学习，有些对对口部门不是很熟悉的同志，还要了解和熟悉对口部门的业务工作，做到政治头脑更加清醒，理论视野更加开阔，专业技能更加扎实，知识素养更加全面，推动自身能力和实际工作不断突破原有水平，迈向新的高度。三是加强制度建设，推动工作规范、高效运转。对工作中偶然出现的问题要侧重于在方法上找原因，经常出现的问题要侧重于在制度上找原因，要依照法律法规规定，从新时期地方人大工作的特点和实际出发，建立健全地方人大专门委员会依法议事、专项论证，限时办结、内部考评的运行机制，并根据需要加以调整、充实和完善，使工作尽快步入制度化、规范化、程序化的轨道。四是加强作风建设，围绕实效改进方式方法。衡量地方人大专门委员会工作的优劣，不是看活动数量的多少，关键要看活动质量、看实效，看有多少意见和建议被人大及其常委会会议采纳,变成了人大及其常委会的决议、决定或审议意见,在政府的实际工作中又有多少变成具体的政策、办法、制度,对促进经济社会发展上取得了什么实际的作用。地方人大各专门委员会要进一步转变作风，不断改进协助常委会开展视察、检查方法，根据视察、检查对象的具体情况采取不同的检查方式，特别是要从解决问题的角度安排每一次视察、检查活动；要抓住易出成效、多出成效的关键环节，取得事半功倍的效果；要掌握实情，找准问题，科学分析，提出让“一府两院”心悦诚服的建议，使他们快速整改、高效落实。

    总之，加强地方人大常委会的监督职能是完善人民代表大会制度，推进民主法制建设的重要方面，而实现前者很大程度上要依赖于充分发挥地方人大专门委员会的职能作用。因此，地方各级人大要认真贯彻落实党的十八大精神，优化地方人大专门委员会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，促进地方人大专门委员会不断增强依法履职能力，积极协助常委会监督，做到参与监督不失职，协助监督不越权，主动工作不添乱，日常工作有所为，为全面推进民主法制建设履职尽责。