去年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《预算法》修正案，并于今年1月1日起施行，新《预算法》与1995年版《预算法》相比，不仅明确强化了人大法律监督地位，而且也对人大预算审查监督提出了新的要求。如何全面贯彻实施好新《预算法》，是摆在地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府面前的一个全新课题。因此，笔者认为，地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府必须全面理解新《预算法》，准确掌握新《预算法》的精神、原则和各项具体规定，认真贯彻实施好新《预算法》，依法强化和改进地方人大及其常委会对政府预决算的审查和监督。

一、必须全面准确把握新《预算法》提出的新要求，夯实强化地方人大及其常委会预决算审查监督基础

我国是人民当家作主的国家，国家预算安排必须体现人民群众的意志，反映人民群众的诉求。顺应社会各方的期待和关切，新《预算法》在预算体系、编制、执行、调整、审查、批准、监督和公开等方面，都作出了更加具体和明确的规定，有很多创新和突破。新《预算法》首次从法律层面确立全口径预算体系，将预算公开写入法律，为完善中国特色的预算体系奠定了法制基础；明确要求改进预算控制方式，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，增强了预算管理的科学性和前瞻性；规范转移支付制度，对缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化有着重要作用；为地方债务管理戴上“紧箍咒”，有利于防范和化解债务风险；加大对预算违法行为的责任追究力度，强化预算约束力，有效规范了政府理财行为，对经济社会发展带来深远影响，对地方各级政府、各部门如何当家理财、加强预算管理，提出了新的更高的要求。所以，地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府必须全面准确把握新《预算法》提出的新要求，打牢强化人大及其常委会预算审查监督基础。

——必须充分认识修订《预算法》的重要性，是为建设现代财政提供重要法治保障。《预算法》是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度，素有“经济宪法”之称。去年8月31日，《预算法》完成了20年来的首次大修，法律条文从原来的79条增加到101条，其中没有修改的只有25条，合并了4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条，新《预算法》自今年1月1日起施行。新《预算法》的修订完成是国家法律制度建设的一项重要成果。它汇集了近年来我国财税改革发展的成功经验，充分体现了财税体制改革的总体要求，标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。因此，笔者认为，地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府：一是充分认识修订1995年版《预算法》的现实意义。修订1995年版《预算法》是现代财政发挥国家治理基础和重要支柱作用的迫切需要；是现代财政适应依法治国法治进程的必然要求；是现代财政坚持民生导向的有力保证。二是新《预算法》为建设现代财政提供了重要法治保障。新《预算法》明晰了现代财政的统一完整，彰显了现代财政的公开透明，推进了现代财政的法治规范，促进了现代财政的运行高效，增强了现代财政的可持续性。

——全面准确把握新《预算法》提出的细化预决算编制的要求，全力推进预决算公开透明。新《预算法》第32条、37条、46条等对预算细化问题做出明确规定，强调各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制，报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化到最末级；第75条规定决算草案应当与预算相对应；第14条对经本级人民代表大会或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行等情况公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费、政府采购等社会高度关注事项要求公开作出说明；第92条规定违反预算公开规范的法律责任。新《预算法》与1995年版《预算法》相比，对支出预决算编制细化了有关规定，并首次对“预算公开”做出全面规定。新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。以上规定有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。地方人民政府要向社会公开当年预算、部门预算以及“三公”经费预算。同时要扎实推进预决算编制和公开工作。一是细化预算编制。在编制年度预决算时，要按照功能和经济性质分类编制到最末级。二是向社会公开。将财政预决算、部门预决算以及“三公”经费预决算向社会公开。同时要将债务情况、政府采购事项、财政专项资金等社会高度关注事项按规定予以公开。三是统一公开时间。从今年起在批复预算、预算调整、决算后20个工作日内，集中时间向社会公开。四是进一步细化公开内容。如要细化报送本级人大及其常委会审查和批准的预算草案，即一般公共预算支出，按其功能分类要编列到项，按其经济性质分类，基本支出要编列到款；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类要编列到项，并公开到基本支出和项目支出。

——全面准确把握新《预算法》提出的完善预算初审制度的要求，打牢人大及其常委会审查批准预决算、预算调整方案基础。新《预算法》明确了初步审查范围，对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查；明确了初步审查机构，地方各级人大由常委会进行初审，可以由人大有关专委或人大常委会有关工作机构研究提出意见；明确了初步审查的时间，各级预算调整方案和决算草案应当在人大常委会会议召开30 日前，提交人大有关专委或人大常委会有关机构进行初步审查；为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加。同时，新《预算法》对预决算、预算调整方案初步审查的主体、范围、时间进行了规范。从地方人大及其常委会行使职权的特点看，做实初审工作不仅必要，而且非常重要，需要对初审的内容、方式、程序等进行细化、完善，为人大及其常委会审查批准预决算、预算调整方案打下坚实基础。在保障知情权，加强预算执行监督方面，新《预算法》增加了决算汇总、政府综合财务报告应当向本级人大常委会备案的制度；特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况、接受增加专项转移支付的有关情况应当向本级人大常委会报告的制度；各级财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人大财经委和人大常委会有关工作机构的制度。从保障知情权，强化预算执行监督的角度，还需要结合实际对上述规定进行补充完善。比如重大财税政策、重要支出政策的调整、专项资金的使用管理办法、一般转移支付的基本标准和计算方法、专项转移支付的设立情况等重大事项及相关资料，都要分别向本级人大常委会报告、备案，或抄送人大预算审查机构。

——全面准确把握新《预算法》提出的预算审查监督重点的要求，确保收入预算从约束性转向预期性。1995年版《预算法》规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新《预算法》第48条规定了各级人民代表大会对预决算报告重点审查8项内容，第79条规定了各级人大常委会对本级决算草案重点审查12项内容。县级以上各级人大常委会要结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计报告，对本级决算草案进行审查。新《预算法》规定各级人大及其常委会预算审查的重点概括起来就是：审查政府预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

——全面准确把握新《预算法》提出的注重发挥基层人大代表作用的要求，让基层人大代表能够看清楚看明白预算，打牢有效监督政府收支基础。为强化基层人大的预算审查监督工作，充分发挥人大代表的作用，新《预算法》增加规定：县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。如面向人大及其常委会和社会公众的财政报告,既要加大信息量,披露受关注度高的重点项目支出;又要丰富细化图表,让财政数据以及数据与数据之间的勾稽关系一目了然,让人大代表、社会公众能够看清楚、看明白预算,有效监督政府收支。

二、必须全面贯彻实施新《预算法》，依法强化和改进地方人大及其常委会预决算的审查监督

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。那么，地方人大及其常委会如何全面贯彻实施新《预算法》，依法强化和改进预决算的审查监督呢？笔者认为，要从地方财政工作实际出发，着重抓好以下几方面工作：

——加大学习宣传力度，让新《预算法》治理念深入人心。地方各级人大干部、各级财税干部要带头深入学习新《预算法》，并作为“六五”普法重要内容，全面准确掌握新《预算法》的精神、原则和各项具体规定，自觉把新《预算法》的各项要求，贯彻到人大监督和财税改革发展的各项具体工作中。要牢固树立服务理念，采取各种方式，广泛向社会宣传，纵向到市、县、乡，横向到各部门、企事业单位，加强同业务主管部门、人大代表等的沟通联系，热情耐心做好新《预算法》的讲解、答疑工作，让新《预算法》人人皆知，让新《预算法》治理念深入人心。

——突出预决算编制全面性，依法扩大人大审查监督范围。新《预算法》对预算的编制、公开提出了更高的要求，地方各级政府部门应当按照新要求，认真做好贯彻工作。一是推进政府全口径预算体系建设。

进一步完善预算管理和监督制度，及时深化完善现有的预算体系，加强编制和执行工作，明确各类预算的功能定位，提升预算的完整性和统筹性，将全部政府性收支都纳入人大监督中。二是严格依照新《预算法》办事。地方各级人民政府要按照新《预算法》中规定编制预算，必须破除以往旧的思维模式，吸收新的现代理财观念，在每年预算编制工作中体现和落实。必须严肃财经纪律，坚持问题导向，强化财政监督检查，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。三是依法协调推进财税体制改革。新《预算法》的制定和实施正处于全面深化财税体制改革时期，地方各级人民政府要做好各项改革方案与新《预算法》的衔接工作，使贯彻落实新《预算法》和推进财税改革相互协调，同步推进。尤其是要抓好推进预决算公开，探索中期财税规划管理，清理、整合和压减专项资金，全面实施资源税（如煤炭）从价计征改革，将建筑业、房地产、生活性服务业和金融业纳入营改增试点范围，推进政府购买公共服务、政府和社会资本合作（PPP）试点，将政府债务纳入预算、债券发行、存量债务债券置换等重点改革，扎实推进现代预算管理制度建设。四是完善政府决算报告。对于提交人大及其常委会审查审议的决算完善编制，细化相关报表，使决算报告能全面、真实、综合地反映出年度收支情况。增加反映预算执行的部分，提高人大及其常委会对预算的审查监督质量，推动政府预决算体系的完善。

  ——适应新《预算法》实施要求，加强人大对预决算审查监督人才队伍建设。新《预算法》对人大机关做好预算审查监督工作提出了新的要求，为了适应新的形势，加强人大监督机构的人才队伍建设，提高审查和监督能力，是人大机关的紧迫任务。一是增加监督审查机构人员编制。从精通税法、熟悉财政业务、审计业务的人员中进行挑选，建设一支业务水平高、思想素质好的人大预决算审查监督队伍，承担起预决算的日常审查和监督工作。二要提高依法审查监督意识。人大及其常委会要不断提高思想认识，改进监督方式，提高监督效果。依法加强人大及其常委会对政府预算决算的审查和监督，实现政府预决算监督由程序性走向实质性的转变，提高财政资金使用效益。三是加大预决算知识培训力度。定期举办人大代表培训班，讲解财政、税务、审计相关专业知识，解读新《预算法》等法律法规，使代表们全面准确把握预决算监督中的基本知识，提高预决算的审查和监督能力。同时，要以网络为平台，丰富学习方式，调动人大代表和人大常委会组成人员投身学习的热情，充分发挥基层人大代表和人大常委会组成人员在预决算审查监督中的作用，提高审查监督效果。

  ——提高预决算公开透明度，加强预决算刚性约束。新《预算法》最大的特点就是提高政府预算的公开透明度。为了促进政府预决算公开，地方人大及其常委会要建立相应的制度，进一步完善审查和监督过程。一是增强预决算公开透明度。通过法律制度的完善，全力推进预决算公开工作，如政府适时公开“三公“经费、披露民生的重点支出，接受公众媒体监督，不断规范政府行为，建设民主法治社会。二是实行双重审计制度。对于提交人大及其常委会审查审议前的决算报告可以先行审计，实行分别由政府审计机构和社会审计机构双重审计的制度。通过内部审计和外部审计的结合，有效发挥社会审计机构的作用，有利于公开透明，互相监督。三是建立预决算公开反馈机制。及时收集、整理和反馈预决算公开后群众提出的意见和建议，提交人大常委会。同时，要进一步推进财政绩效评价工作，通过加强绩效管理，增强监督力度，强化信息建设，以结果好不好为导向进行绩效评价工作，提高财政资金使用效益。□李青灵