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怎样正确行使罢免权

www.gxbsrd.gov.cn  2017-02-20 08:03  阅读:615258次  作者:李青灵  编辑:韦彩练  来源:广西百色人大网 


  罢免权属于各级人民代表大会,由国家权力机关行使,若被选出的人大代表和国家机关工作人员有渎职、违法行为,需免去其职务的,由选举他的选区或国家权力机关依法给予罢免。随着我国民主法制建设的向前发展,地方各级人大运用法律赋予的权力开展监督。在实践中创造出一些有效的监督形式。作为人大监督形式之一的罢免案也先后在一些地方人大被广泛运用。然而,由于法律对罢免案的操作程序规定得不具体,加之代表们对有关法律规定理解不同,所以,有些罢免案或因提出罢免的主体不符合法律规定,或因提出的罢免对象不属于人民代表大会选举产生的国家机关工作人员,或因罢免案提出的程序不规范等原因而未能列入大会议程。笔者认为地方人大要正确行使罢免权,就必须清醒地看到行使罢免权存在的问题和影响,精准地熟悉和掌握罢免案的含义、特点,以及相关内容。


  一、必须清醒地看到行使罢免权存在的问题和影响


  近年来,人大选举或人大常委会任命的国家机关工作人员和各级人大代表中,违法犯罪现象时有发生,但人大行使罢免权不及时,过分滞后于纪检司法部门处理时间的现象相对突出。究其原因:一是受制于有关法律条款的规定,如根据组织法规定,地方各级人民代表大会才有权罢免本级人民政府组成人员,县级以上的地方各级人民代表大会才有权罢免本级人大常委会组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。而人民代表大会每年一般只举行一次,增开人代会也非人大说了算。二是纪检司法部门立案、调查、定性所需时间较长。三是人大主动介入不够,对当事人违法犯罪情况知情不多,只得等待有关部门定下结论后再说。从法理上来讲,未被及时罢免职务,人大选举或人大常委会任命的职务依然存在,当事人仍然可以依法履行职责,更谈不上接受法律的审判。这种情况的危害性显而易见:一是影响正常工作的开展;二是影响司法程序的进行;三是影响地方人大作为地方国家权力机关的权威;四是影响人大代表履行职责的积极性和广大选民参与选举的热情。


  二、必须精准熟悉和掌握罢免案的含义和特点


  (一)必须精准熟悉和掌握罢免案的含义。罢免案是指由各级人民代表大会选举或人民代表大会常务委员会任命的国家工作人员在任期届满以前,由享有提罢免案权利的人大代表或人民代表大会常务委员会组成人员在本级人民代表大会会议期间,依照法定程序提出的罢免其职务的议事原案。


  (二)必须精准熟悉和掌握罢免案的特点。1.法定性。根据宪法、地方组织法等有关规定,县级以上的地方人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会或者1/10以上代表联名,可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,主席团或者1/5以上代表联名,可以提出对人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长的罢免案。以上法律规定说明,人大代表或人民代表大会常务委员会组成人员,在人民代表大会会议期间,提出的罢免其选举或任命的国家机关工作人员职务的议案,是宪法和法律赋予各级地方人大代表的权利,是人民监督公仆,保证国家机关掌握在人民手中的重要手段。2.严格的程序性。根据地方组织法的有关规定,人民代表大会关于罢免案的处理有着极为严格的程序。(1)列入人代会审议。罢免案一经依法提出,主席团必须将其交会议审议,主席团无权驳回议案,也不能以任何借口不交会议审议。而且由于罢免案不同于其他议案,是应当立即审议以决定被提出罢免的人员是否适宜继续担任现职务的特殊议案,所以,主席团还必须将罢免案交本次会议审议,不能交下次或者以后的会议审议。(2)被提出罢免人员的申辩。主席团在将罢免案交大会审议的同时,应当将罢免案送被提出罢免的人员,并告知其可以提出申辩意见。申辩有两种方式:一种是在主席团会议或者全体会议上进行口头申辩。一种是书面申辩。在主席团会议上提出申辩或者书面提出的申辩,主席团应当将申辩意见印发与会人员。(3)大会审议。人民代表大会以各代表团为单位,要对罢免案、被提出罢免人员的申辩和主席团的提议进行认真的审议。审议的内容包括:第一,罢免理由是否充分;第二,有否必要再进行调查;第三,被提出罢免人员的申辩是否成立等。各代表团可以根据审议结果,提出罢免案是否需要再补充说明理由,是否成立特定调查委员会或者是否同意罢免案直接提交大会表决的意见。由主席团根据多数代表团的意见,作出提交大会表决的决定或提出成立特定问题调查委员会对罢免案进行调查后,下一次代表大会再表决的决定草案。(4)罢免案的表决或者组织特定问题调查委员会。县级以上地方各级人民代表大会对罢免案进行审议后,主席团可以有两种处理方法:第一种是将罢免案直接交付人民代表大会全体会议表决,以全体代表的过半数同意为通过。第二种是提议组织特定问题调查委员会,经全体代表表决同意后,该罢免案就不付表决,由下一次会议根据特定问题调查委员会的报告审议决定是否予以罢免。如果组织特定问题调查委员会的提议没有获得全体代表的过半数同意,主席团即应将罢免案交付表决。同时,对县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权决定任免的人员(即人民政府副职领导人和秘书长、人民政府各部门正职领导人)提出罢免案,人民代表大会还可以授权人民代表大会常务委员会进行调查决定是否予以撤职,向下一次人民代表大会会议报告处理情况;或者授权人民代表大会常务委员会根据大会组织的特定问题调查委员会的调查报告审议决定是否予以撤职,向下一次人民代表大会会议报告处理情况。(5)公告。罢免案通过后,罢免案获得通过的,被罢免人员即失去职务。罢免结果由本级人民代表大会主席团公告。以上规定说明,罢免是人民代表大会监督手段中最严厉的一种,一般不轻易使用,所以,对罢免案的提出应当更加慎重,以维护经多数人同意当选的国家机关工作人员的相对稳定。


  三、必须精准熟悉和掌握罢免案的结构和写法


  罢免案的结构一般包括标题、罢免对象、罢免理由、提议案的签署、日期等几个部分。


  (一)标题。罢免案的标题由罢免对象和文种组成,一般用“关于”介宾词引领。写成:关于罢免×××职务的议案。(二)罢免对象。罢免对象包括罢免者的姓名和现在的职务。(三)罢免理由。罢免案应当写明罢免理由,并提供有关材料。罢免应符合什么样的条件,法律没有规定。一般说来,国家机关的领导人被认为违宪、违法、失职、工作无能力以及犯有其他罪错,都可以成为罢免案的理由。有关资料对罢免理由具体化为以下几点:1.严重违宪违法的或被逮捕判刑的;2.拖延或拒不执行本级人民代表大会及其常务委员会决议决定的;3.干扰或者拒绝接受人民代表大会及其常务委员会监督的;4.滥用职权以权谋私、蜕化变质的;5.严重失职或渎职造成重大损失的;6.重大案件处理严重失当的;7.工作不胜任的;8.做出其他不符合人民意志和利益的行为的,等等。(四)罢免案提案人签署。提出罢免案的人大代表在罢免案上签上自己的名字。(五)日期。在代表签名之下要写明罢免案提出的日期。

  四、必须精准熟悉和掌握罢免案写作的基本要求


  (一)必须精准熟悉和掌握罢免案的处理程序。罢免案提出后,有两种处理方法:一是按照法律的规定,由主席团提议,经大会全体会议决定,组织特定问题调查委员会,由下一次人民代表大会会议根据特定问题调查委员会的报告审议决定。组织特定问题调查委员会主要适用于案情复杂,事实和问题一时难以弄清的罢免案,其目的在于保证罢免是建立于在事实和证据的基础上。二是直接由主席团和交各代表团审议,提请大会全体会议表决。表决采用无记名投票的方式,以代表总数的过半数通过,低于半数则为否决。(二)必须精准熟悉和掌握提出罢免案应注意的几个问题。1.必须符合本级人民代表大会有权罢免的对象范围,否则罢免案不能成立。2.必须实事求是地确定案由,并对照法律衡量案由的性质,以确认其是否具备被罢免条件。因为罢免是人大监督手段中最严厉的一种,一般不轻易使用。在对人的处理问题上一定采取审慎的态度。3.必须尽量取得组织的支持与帮助,举报要真实,揭发要有据,证明材料要确凿。

  五、必须精准熟悉和掌握罢免与免职、撤职、辞职的区别


  罢免是相对选举而言的免职方式,依据宪法、地方组织法、代表法的规定,被选出的人大代表和国家机关领导人,需免去其职务的,由原选举单位、选区、选民依照法律规定的程序罢免;同时选举法专门规定了选民或选举单位都有权罢免自己选出的代表,并对罢免案的提出在人数、程序等方面作出了明确规定。免职是人大常委会对由它任命和决定任命的国家机关人员免去职务的方式。地方组织法规定了地方各级人大常委会对一府两院三长的任免权的行使方式。同时,宪法也对免职案的提出,在免职对象、方式等方面都作出了明确规定。撤职是指对人大常委会任命和决定任命的国家机关人员有违法违纪或严重错误行为的处置方式。撤职是一种行政处分,是各级人大常委会行使人事任免权的一种重要监督手段。地方组织法第44条规定了地方各级人大常委会的职权,其中第12项职权就是在闭会期间有权决定撤销个别本级政府副职,有权决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和两院副职以下人员的职务。监督法第八章撤职案的审议和决定专章就各级人大常委会对撤职案的审议和决定作出了更为明确的规定。明确了一府两院、人大常委会主任会议、人大常委会五分之一以上组成人员书面联名也可以提撤职案,但要经人大主任会议决定是否提请常委会会议审议;或由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会对拟撤职对象的问题进行调查。撤职案在提请常委会表决前,被提出撤职的人员有权在常委会上提出申辩意见。撤职案的表决采用无记名投票的方式,由常委会全体组成人员的过半数通过。辞职,是指人民代表大会选举或人大常委会任命、决定任命的人员,本人主动提出辞去自己所担任的职务。地方组织法第27条规定,县以上地方各级人大常委会组成人员和政府组成人员,人民法院院长,人民检察院检察长,可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职。大会闭会期间,可以向本级人大常委会提出辞职,由常委会决定是否接受辞职。常委会决定辞职后,报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长辞职的,还须报上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。乡镇人大主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职。


  六、必须转变对罢免权理念的认识,完善法律中关于人大罢免公职人员的程序规定,明确党的领导在人大罢免工作中的定位


  (一)必须精准熟悉和掌握谁先提出罢免案与坚持党管干部相统一的原则。对于人大罢免案,根据党管干部的原则,按照习惯的顺向思维来考虑,一般应是先由党委提出建议,然后由“一府两院”正职领导向同级人大提出罢免案,最后再由人大按法定程序办理;而一定数量的代表或常委会组成人员先提出罢免案,无疑是对这种思维定式的一个冲击。冲击之后,一个是否坚持党管干部原则的重大原则问题严肃地摆到了人大面前。笔者认为,问题不在于由谁先提出罢免案,关键在于是否及时报告党委并经由党委研究了没有。只要党委进行了慎重研究,提出了有关建议意见,然后再依照法定程序办理,其结果,即使与党委的意见不相一致,不仅应认为人大及其常委会坚持了党管干部的原则,而且还应带头维护已发生法律效力的表决结果。对已发生法律效力的表决结果不能不让公布,更不能封锁。


  (二)必须精准熟悉和掌握党的领导在人大罢免工作中的定位。我国建国之后颁布的第一部宪法即1954年宪法,在宪法中设定了人民具有对人大在内的所有国家机关的监督权,罢免国家公职人员的权力第一次写入宪法。文革时期,由于国家法制遭到了严重的破坏,人民采取的监督方式和手段失去了法律的规范和保障,导致罢免权被空置。1982年宪法中重新对罢免权的相关内容进行了规定,对人民的监督权进一步细化和明确。不仅仅在宪法中包含了罢免权的内容,我国目前的选举法、组织法等法律中对于罢免制度也都有相应的规定,通过对各权力主体的行为进行规范和指引,从而形成相对完善的权力监督制度。人大罢免制度符合我国人民主权原则的政治体制,是选举权的必要延伸,也有利于人大职能的充分发挥,同时也是加强权力监督的必然要求。目前人大罢免制度主要存在人大怠于行使罢免权、罢免与免职的功能发生混淆以及人大罢免启动程序限制较多等问题,导致上述问题的原因主要是人大对罢免功能的认识不足、人大罢免制度的运行法律规定不完善、党的领导与人大职能之间的存在交叉。我国法律中对罢免的主体和对象的规定都比较原则,没有进行细化,导致人大在决定是否提出罢免案时,对罢免的理由存在困惑。同时,个别地方的党组织对人大工作有干预之嫌,导致人大罢免工作有种顺应党的决定的印象。针对以上的问题,笔者认为必须转变对罢免权理念的认识、完善法律中关于人大罢免公职人员的程序规定、明确党的领导在人大罢免工作中的定位。首先人大要从价值上对罢免的意义进行认同,其次是从法律制度上对人大罢免制度的程序进行细化,明确相应的罢免主体和罢免对象,将公职人员受到行政处罚、人大对人民政府、人民法院、人民检察院工作报告的审议结果以及人大质询结果作为人大罢免的理由,构建一套良好的罢免启动机制,同时对于罢免的审议程序作出规范,保障人大罢免制度的顺利运行。最后通过明确党的领导在人大罢免工作中的定位,实现党内管理与人大工作之间的良好衔接,从而构建比较完善的人大罢免制度,提升人大罢免职能的效率和水平。


  (三)必须严格依法行使罢免权。罢免权是监督权权威的基本保障。选举是一种民主委托权力,是人民将自己部分的权力转移给自己所信任的代表(官员),由其代表人民运作权力直接管理国家和社会事务。现实告诉人们,人民监督权的权威是由罢免权来支撑的,罢免权是保证人民选出的代表或国家机关工作人员,依法办事,尽职尽责,防止腐败的一种最有力的制约手段。根据地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名,可以提出对本级国家机关的领导人员或组成人员的罢免案,由主席团提请大会审议。罢免是一种监督权,但罢免权难用,这是地方各级人大普遍的感受。因为提罢免案需要写明理由,提供充分的材料,可是,因为政务透明度不够,国家机关领导人员履职情况到底怎么样,外界很难知道,提罢免案的主体(特别是基层代表)没有合适的途径和手段来获取国家机关领导人员履职情况的直接材料,罢免权就难以落到实处。从目前各地的罢免案例看,都是通过党的纪委或是司法机关查办,确定干部违法乱纪或犯罪后,经党委建议,通过法定程序罢免。这样就显得人大总是很被动,让人误认为人大罢免干部没有主动权,只有干部被纪委查办了,被司法机关抓起来定罪了,人大才能罢免他。而且,还容易使人们产生一种误解,认为干部没有违法犯罪就不能罢免他,就算庸庸碌碌,无所作为,也可以做个安稳官。因此,要建立和完善各种机制。一要不断完善相关法律规定,增强地方人大行使罢免权的可操作性和时效性。要进一步明确形成罢免案的基本条件及地方人大行使罢免权的时机、时限和程序。例如,可以规定受贿达一定数额即达到被罢免的“红线”,而非待纪检司法部门认定全部犯罪事实后,再被罢免。二要加大人事监督力度,掌握罢免的主动权。人大不能一选了之、常委会不能一任了之,要通过多种渠道,利用多种手段,及时了解人大选举或人大常委会任命人员和同级人大代表的履职情况,特别对已暴露的问题,要及时调查,做到“心中有数”。三要严格依法履职,及时行使罢免权。当人大选举或人大常委会任命的人员和同级人大代表出了问题需要罢免时,各级人大也应当机立断,树立“有权不用,过期失职”的责任感,该是人大行使罢免权时,就要“当仁不让”地依法用好法律赋予的罢免权。


  总之,人大只有真正行使对被选举官员(人大代表)、常委会任命官员的罢免权,才能保证对被选举官员(人大代表)、常委会任命官员的监督权,这样才能真正获得了民主的权利;人大只有真正行使罢免权,才可能防止少数被选举官员(人大代表)、常委会任命官员把权力变为自己随意挥舞的魔杖,才可能避免少数特权者决定人民的命运;人大只有真正行使罢免权,被选举官员(人大代表) 、常委会任命官员才会有压力,才会对人民敬畏,才会对人民负责,才会真心为人民服务;也只有人大真正行使罢免权,人民才会真正体会到民主的力量,才会真正关注民主政治。因此,要进一步完善罢免制度。如果没有罢免制度作保障的罢免权,只是一般的检查或批评,监督就会失去应有的权威,这样的民主,这样的监督是没有效果的。人大及其常委会行使人事监督权必须认真执行党的干部政策,对违法失职确需罢免的,要同党委商量,尽可能取得一致意见,使人事监督工作更好地为党的政治路线服务。对人的监督比对事的监督更具法律性。宪法和地方组织法对人事监督的主体、范围、基本程序等都作了规定。人大行使人事监督权,必须以法律为准绳,依法进行监督。人大及其常委会发现由人大选举和由人大常委会任命的国家机关工作人员在任职期间有违法失职行为时,在进行调查了解、掌握基本情况的基础上,应依照法律规定的程序,该罢免的应由人民代表大会罢免。只有这样,才不辜负人民的期望。李青灵