市人大常委会调研组
（2017年8月23日）

 
    根据市人大常委会2017年工作要点安排，市人大常委会组成调研组于7月上旬和中旬开展了全市基层医疗卫生队伍建设情况的专题调研。调研组在市人大常委会黄运志副主任的带领下，首先召开市一级专题调研座谈会，集中听取了市人民政府及市卫计委、市财政局、市编制办和市人社局等市直单位的工作情况汇报，征求了右江区卫计局及3个社区卫生服务中心和4个乡镇卫生院等基层医疗卫生机构负责人的意见建议。随后深入田东县、靖西市、乐业县等县级医院、部分乡镇卫生院、村卫生室进行了实地调研，通过实地察看、个别走访、召开座谈会等多种形式，广泛听取意见和建议。此外，此前调研组成员于6月28日至30日通过陪同自治区人大常委会基层医疗卫生机构建设专题调研组到平果县开展相关专题调研，了解和掌握了相关工作情况；之前调研组成员也于5月22日至27日到福建省三明市等地市考察学习分级诊疗和人才队伍建设工作，福建三明等地市基层医疗卫生队伍建设的先进经验和做法也为我们提供了学习和借鉴。现将调研情况报告如下：

    一、主要成效

    （一）政府高度重视，基层医疗卫生队伍建设得到了较好发展

    近年来，市人民政府高度重视基层医疗卫生队伍建设，认真贯彻落实习近平总书记在全国卫生和健康大会上的重要讲话精神，贯彻落实全区卫生和健康大会精神，进一步深化医疗卫生体制改革，全市基层医疗卫生事业有了较好的发展，医疗卫生条件和人才队伍建设明显改善，卫生惠民工作取得良好成效。

    一是基层医疗卫生机构和人才队伍建设得到加强。全市共有县级卫生事业单位114个，社区卫生服务中心5个，乡镇卫生院175个，村卫生室1795个，截止2016年12月底，编制部门核定县乡卫生事业单位编制10282人，其中，县级5241人，社区卫生服务中心和乡镇卫生院5041人。目前，全市卫生事业单位在岗工作人员28352人，其中在编人员16540人，占58.34%，编外聘用人员11812人，占41.66%；卫生技术人员20523人，占72.39%，非卫生专业技术人员7829人，占27.61%。在20523名卫生技术人员中（包括右医附院）市级医疗卫生机构3860人，占18.81%，县级医疗卫生机构卫生技术人员8376人，占40.81%，社区卫生服务中心和乡镇卫生院卫生技术人员5295人，占25.80%，村医2344人，占11.42%，民营医院、私人诊所及公共卫生机构684人，占3.16%。

    二是乡镇卫生院和社区卫生服务中心人才队伍得到充实。全市现有乡镇卫生院和社区卫生服务中心卫生技术人员5295人，其中拥有高级职称17人(正高3人，副高14人)占0.32%，中级职称560人，占10.58%，初级职称1004人,占18.96%，员/士2719人，占51.35%，无职称995人，占18.79%；学历结构方面，具有硕士学历0人，本科学历439人占8.29%，大专学历2696人占50.92%，中专及以下学历2160人占40.79%。25岁以下（524人）、25-34岁（1968人）、35-44岁（1902人）、45-54岁（808人）、55-59岁（57人）、60岁（36人）分别占9.90%、37.17%、35.92%、15.30%、1.08%、0.68%。有执业（助理）医师1412人,注册护士1583人,药剂人员253人，技师（士）230人。

    三是村医生队伍建设得到发展。全市现有乡村医生2344人,其中，具有执业助理医师资格证66人，占2.82%，具有乡村医生资格证1704人，占72.70%，无资格证574人，占24.49%。具有大学本科学历4人，占0.17%，大专学历54人，占2.30%，中专学历1252人，占53.41%，高中及以下学历1034人，占44.11%。25岁以下（38人）、25-34岁（257人）、35-44岁（844人）；45-54岁（646人）、55-59岁（194人）、60岁（365人），分别占1.62%、10.96%、36.01%、27.56%、8.28%、15.57%。

    （二）优化“软件”环境，采取有效措施，引进人才

    一是积极落实基层医疗卫生机构用人机制，引进基层人才。我市根据自治区人力资源和社会保障厅等5部门联合印发的《关于进一步完善我区基层医疗卫生机构用人机制的指导意见》（桂人社发〔2015〕37号）精神，对符合条件的人才各县（市、区）均简化招聘程序，通过人才“绿色通道”直接考核聘用。2016年，全市基层医疗卫生计生机构聘用人员214人，其中通过“绿色通道”招聘人员60人。人才“绿色通道”打破了“逢进必考”的规定，为基层医疗卫生机构吸引技术人才打开了方便之门，极大提高了医学毕业生到基层服务的积极性。

    二是争取国家订单定向医学生的培养。2010年起，我市国家订单定向医学生名额由每年20名医学本科生，提高到2016年的59名医学本科生、77名医学专科生和2017年105名医学本科生、99名医学大专生，获得的国家订单定向医学本科生近500名。同时，我市积极落实国家订单定向免费医学生毕业后就业安排和履约管理工作。2015-2016年农村订单定向免费医学生毕业生共50人，均是医学本科生，全部充实到各县（市、区）乡镇卫生院，基层医疗卫生机构人员得到充实，医疗服务水平得到进一步提高。

    三是推行“三位一体”培养模式。按照“扩大增量、盘活存量、提升质量”总体要求，优化人才队伍。2016年，全市充实基层卫生技术人员604名，定向培养农村医学专业240名，完成全科医生转岗培训305人，接收和培养农村订单定向医学生157名。

    （三）加强“硬件”建设，改善居住环境、办公条件和用人机制，留住人才

    一是抓好基层医疗卫生机构公共租赁住房建设。通过公共租赁住房建设，改善职工住房条件，为基层卫生人员安居乐业提供保障。截止2016年12月10日，全市12县（市、区）86个乡镇卫生院1782套公共租赁住房建设已全部完成。

    二是扎实推进项目建设。第一是加强乡镇卫生院项目建设。截至2017年6月，共获得中央预算内投资乡镇卫生院项目175个，总投资2.45亿元，计划建设规模123090平方米，实际建筑规模130148平方米。目前，175个项目竣工120个，完工22个，正在建设13个，有20个项目正在开展前期工作。第二是加强村卫生室标准化建设。2009年以来，我市积极实施中央和自治区投资的村卫生室标准化建设项目，目前政府投入建成的1755个村卫生室中已有1647个村卫生室全部实现乡村一体化管理，乡村卫生单位服务功能进一步完善。第三是积极改善基层医疗卫生机构设备，提高服务能力。我市卫生院重点设备配备种类有DR29台、彩色B超机87台、全自动生化分析仪127台、全自动血球计数仪117台、救护车171辆。

    三是深化医疗卫生事业单位人事制度改革，落实用人新机制。2011年以后，公开招聘新进人员全部按照“定编定岗不定人”的新机制，统一纳入岗位设置和聘用制度管理，享受基层医疗卫生事业单位在职在编人员的同等待遇。全市县乡落实基层医疗卫生事业单位绩效工资和实施绩效考核，12个县（市、区）乡镇卫生基本已实行“托低不限高”绩效工资政策和县域内年终结余30%的增量绩效工资。

    四是巩固基层医疗卫生机构运行新机制，加强财政保障。第一是运行管理体制实现新的变革。政府举办的基层医疗卫生机构全部转型为以公益性事业服务为主，提供基本公共服务和基本医疗服务。卫生机构的设备购置、人员经费和承担的基本公共卫生服务经费由全部由政府负责。第二是改革经费保障制度。健全以财政为主的多渠道卫生投入机制和运行补偿机制，调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性。

    （四）强化人才培训，提高医疗卫生技术人员医疗服务能力，确保人才用得上

    一是加强基层医务人员医疗保健技术培训。利用国家和自治区培训项目，对全市县、乡、村三级医疗卫生机构人员进行了基本公共卫生、急诊急救技术、传染病防治知识、城乡居民基本医保等的培训200多人，全科医生转岗培训28人，有效提高了基层医务人员医疗保健技术和服务水平。

    二是采取多种方式加强对人才培养。在人才培养上采取方式多种多样，既有参加上级机构研修、岗位自学、讲座、交流等参加培训达500人次，又有向贫困地区、民族地区乡镇卫生院培养的农村订单定向医学生免费培养项目，2010年以来医学院校为我市乡镇卫生院免费培养医学生近250名。此外隆林、凌云县结合实际，委托百色市卫校定向资助培养乡村医生农村医学专业学员共400名。

    三是加大继续医学教育工作力度。通过加大继续医学教育工作，使在职学历教育人数达500人次，借助学历教育提高了基层卫生人员学历层次，职称考试通过并晋升618人。

    四是争取国家级培训项目。通过争取国家中医药管理局“中医技术骨干”、“师承人员”培训项目，为我市培养了50名中医技术人员。2010年以来组织全市基层医疗机构医务人员开展中医药壮医药适宜技术推广培训，全市县级人民医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心医务人员和村医共计3518名参加。

    五是开展千名医师下基层活动。通过开展千名医师下基层活动，结对帮扶、对口支援等形式，充分发挥市、县医学专家传、帮、带作用，使基层卫生技术人员技术综合能力不断提高。据统计，2011-2016年共有800多名城市医师到乡镇卫生院服务，赠送医疗设备123台（件），培训乡镇卫生院医护人员4713人次。

   六是结合“全面两孩”政策开展相应的技术提升培训工作。按照自治区的统一部署，实施广西3810重点人才培养计划，即乡级3名基础人才、县级8名骨干人才和市级10名学科人才。

    二、存在的困难和问题

    虽然我市的基层医疗卫生队伍建设取得了一定的成绩，但通过调研发现，我市基层医疗卫生队伍建设还存在一些困难和问题，归纳起来主要是：“三难、三低、两多、一弱、一落”。

    （一）基层医疗卫生人才队伍“招录难、引进难、留住难”，致使山区乡镇卫生院专业人员紧缺

    一是基层医疗卫生机构条件艰苦，设备设施差，福利待遇低，导致基层医疗机构对大学生吸引力越来越低，招不到人，引不进人，留不住人。一些边远县份考取本科的医科学生，宁愿在城市打工，也看不上“编制身份”不愿到乡镇工作。近两年我市虽然在乡镇卫生院卫技人才招聘中实行降低学历、降低开考比例等优惠政策，但仍无法满足部分乡镇需求。目前有44所乡镇卫生院没有一名本科及以上医科学生，有1所乡镇卫生院没有执业医师，致使一些医疗业务无法开展。乡镇卫生院医技人员1人多岗兼职现象普遍，工作辛苦。二是基层卫生医疗单位规模不大，前景和效益好的医院少，直接导致了就业天地的狭小，创业平台的缺乏。同时上级医院规模扩张和等级评审的需要，采取高薪酬、高待遇等办法广纳人才，使基层卫生医疗单位难留住人才。据统计，全市因向上级医院调动、辞职、辞退、改行等原因造成人才外流的共计1807人，其中县级1051人，乡镇756人。三是基层医疗机构人才队伍建设相对滞后。从知识结构上看，高级职称人才偏少，高学历人才比例不高，缺乏学科带头人；从岗位分布上看，影像、检验等辅助科室专业人员缺乏较为明显；全科医生需要进一步加大力度培养；专业技术岗位县医院都难招到人，基层卫生院招人难度更大，致使山区乡镇卫生院专业人员紧缺。

    （二）基层医疗卫生人才队伍“职称低、学历低、医疗质量和服务水平偏低”，致使群众不愿到基层卫生院看病就医

    一是职称低。全市乡镇和社区卫生服务中心人才队伍拥有高级职称只占乡镇卫生院和社区卫生服务中心卫生技术人员5295人的0.32%，中级职称560人，只占10.58%，初级职称只占18.96%，员/士占51.35%，无职称则占18.79%；全市乡村医生共2344人中，具有执业医师资格证66人，只占2.82%，具有乡村医生资格证1704人，占72.7%，而无资格证574人，则占24.49%。二是学历低。全市乡镇和社区卫生服务中心人才队伍具有本科学历只占8.29%，大专学历只占50.92%，中专及以下学历则占40.79%。乡村医生队伍具有大学本科学历4人，占0.17%，大专学历54人，占2.30%，中专学历1252人，占53.41%，高中及以下学历1034人，则占44.11%。三是医疗质量和服务水平偏低。由于大量初级技术职称人员和无技术职称人员存在，导致基层医疗卫生队伍整体素质不高，技术力量薄弱，基层医疗机构医疗服务水平与就诊病人的期望值相差较大，因此，造成县以上医院人满为患，而乡村卫生院门庭冷落。

    （三）人员编制存在“特定专业技术岗位空编多、自聘人员多”的现象，制约基层医疗卫生机构的发展

    目前全市县乡医疗卫生事业单位在岗工作人员28352人，其中在编人员16540人，占58.33%，编外聘用人员11812人，占41.66%；另外，全市卫生院目前临时聘用卫生技术人员高达2300人。由于单位公开招聘招不到符合医院特定岗位的人员，造成县乡医疗卫生单位在编人员不能满足群众医疗和公共卫生服务需求，只能聘用编外人员。而聘用编外人员的工资全额由各医疗机构负担，而基层医院的发展带来沉重的经济负担，制约了医院发展，部分县的乡镇卫生院由于收入低，无力缴纳编外聘用人员的社会保险。

    （四）基层医疗卫生机构基础设施比较薄弱

    全市乡镇卫生院和社区卫生服务中心建设总体上仍然相对落后，所有的乡镇卫生院和社区卫生服务中心都存在业务综合楼和住院楼规模、布局及设计功能跟不上时代的要求。一是业务用房建设不满足需要。部分县（市、区）乡镇卫生院，撤乡并镇卫生院尤为明显，一些业务用房仍为上世纪七八十年代建院时的旧房已属危房，离全面达到国家标准要求还有一定差距。二是职工周转房建设配套不足。部分县（市、区）乡镇卫生院没有或只有部分职工能享受周转房，虽然政府投入了建设，但没能按在编在职人数足额配套。职工生活居住环境没有解决，医务人员难以安心工作，人才队伍留不住。三是大部分医疗设备陈旧老化且配备不足。由于乡镇卫生院业务收入降低，一些老化的设备未能得到及时更换，且现在又增加公共卫生服务工作，在业务用车、配备设施等医疗设备方面不能满足群众当前需求。目前，全市175个乡级卫生院，4个城市社区卫生服务中心，现仅有DR29台、彩色B超机87台、全自动生化分析仪127台、全自动血球计数仪117台、救护车171台。其中田阳县、德保县、乐业县、隆林县、西林县等5个县没有一家卫生院配备有DR，全市尚有19家卫生院没有救护车。四是信息网络不能互联互通。五是基本药物保障不足。受价格利润影响，常用的低价的药品普遍存在配送商配送不及时，不能足额供应；部分临床常用药品特别是一些经典老药出现供应不足甚至断供的情况，影响了基本药物集中采购机制的正常运转和基层医疗机构基本药物的临床需求。冷链药品在运输过程中无法全程监控，存在药品安全风险。六是大多数村卫生室由于地址偏僻、村医缺乏、设施缺乏等原因，基本处于空置状态。部分村卫生室尚未启用听诊器、体温表、血压计等老三件诊断设备。

    （五）工资考核和分配不够完善，医护人员士气低落

    一是“托低不限高”的分配制度在我市实施情况并不理想。我市大多数基层医疗单位都是负债经营，运行困难，没有结余的资金来实现“托低不限高”制度进行分配，打击基层医护人员积极性。基层卫生机构业务量下滑，收入降低，大部分基层卫生机构处于亏损状态。

    二是“定编定岗不定人”的用人新机制，影响基层医疗工作人员工作归属感。虽然在基层医疗卫生机构工作人员是通过公开招聘新进的人员，录入编制实名制管理系统，但是此类人员在工作调动方面与前面没有实行新机制的人员存在差别，且编制不属于自己，对工作岗位没有归属感，留不住人才。

    三是乡镇医疗卫生机构受医疗保险控费的影响，导致基层卫生院就诊率低，影响基层医疗卫生服务水平。国家为防止医保基金崩盘，也为了避免医院出现过度医疗的行为，出台了医疗保险控费政策。这一政策使基层卫生院在看病、化验、开单等受到限制，导致基层卫生院推诿患者到大医院就医，以缩减费用开支的消极现象，加剧就医结构的“倒挂”现象，不利于分级诊疗工作的开展。

    四是基层医疗事业单位绩效工资设置存在一些问题。“当年收入结余部分提取30%—40%的金额纳入绩效工资总量”这一政策很好也很诱人，但实际的情况是基层医疗卫生机构相当一部分是亏损的，没有结余的资金支付此部分的绩效工资，一些县政府规定，要使用结余资金纳入绩效工资总量，基层卫生机构收益要比去年的收益高，才能使用。这个规定一方面违背医院的公益性，另一方面也制约员工的积极性。

    五是职称评聘矛盾比较突出。存在着取得职称人员因单位专业技术岗位少而聘用不上的问题，工资收入提不高，在一定程度了影响了基层医疗卫生机构人员的工作积极性。

    六是乡村医生待遇低、养老政策不健全。目前村医生月工资财政给的只有300元，加上开展公共卫生服务得一些补助，边远山村村医生月收入大都只在几百到1000元左右。当前乡村医生增加公共卫生服务工作，工作任务、工作强度都有大幅度的增加，待遇又不高，并且不是职工基本养老保险对象，养老保障得不到解决，对乡村医生工作积极性和稳定性有很大的影响。同时，有相当多的乡村医生即将面临退休问题，随着这部分人的逐步退休，而有志于在村卫生室工作的年轻医务工作者因保障问题望而却步，村医队伍就无法补充适宜人才，势必影响乡村医生队伍发展。

    三、意见和建议

    千秋基业，人才为先。加强人才队伍建设，既是关系医疗卫生事业发展的事情，也是解决群众“看病难、看病远”问题的有效措施，市人民政府及有关部门要以问题为导向，切实抓好我市基层医疗卫生队伍建设工作。

    （一）进一步贯彻落实医疗卫生人才引进和招考的政策措施

    一是切实贯彻落实关于加强基层卫生计生人才队伍建设工作的政策措施。市人民政府及有关部门要切实贯彻落实市委、市政府出台的《百色市加强基层卫生计生人才队伍建设工作实施方案》（百办通〔2017〕4号）。该方案从三个方面加强我市卫生人才队伍建设：第一，加强卫生人才的自主培养。“十三五”期间，依托我市医学院校，由市、县两级财政进行补助，对市、县、乡、村四级卫生计生紧缺人才进行自主培养，计划培养500名医学本科生、500名医学专科生、1000名村医生；第二，加强对紧缺人才和高层次人才的招聘、引进。《方案》提出了具体的指导性意见和相应的政策措施，如提出县校合作，设立卫生人才队伍建设工作专项资金，用于实施引进紧缺人才的补偿学费、发放安家补助和生活补贴等。第三，提高待遇，稳定医疗卫生计生人才队伍。《方案》对我市各县（市、区）培养、引进基础人才和紧缺人才提供了一系列的优惠政策，是培养“下得去、用得上、留得住”的素质高、实用型医学人才的举措，市政府及有关部门要抓好落实。

    二是切实落实好人才有利政策。市政府及有关部门要切实落实《关于进一步完善我区基层医疗卫生机构用人机制的指导意见》（桂人社发〔2015〕37号）精神，利用上级部门的简政放权，进一步利用好基层医疗卫生机构引进人才的“绿色通道”和“简易程序”，研究出台招聘、稳定人才队伍的措施。建议放宽基层单位短缺、紧缺岗位招聘的报考资格条件，对于公开招聘的短缺、紧缺岗位报考人员允许免笔试直接进入面试。给予边远、边境、贫困地区公开招聘现聘用人员优惠政策，稳定基层卫生队伍。比如对基层单位聘用的编外人员服务满五年，经主管卫生行政部门考核优秀，单位确实需要的编外人员，经政府批准，可拿出一定的编制和岗位面向这部分人进行公开招考。由人社部门和卫生计生部门招聘具体实施，统一纳入岗位设置和聘用制度管理，享受基层医疗卫生事业单位在职在编人员的同等待遇，尽快充实基层卫生人才队伍。

    （二）进一步加大医疗卫生人才培训培养力度

    一是培训现有人才。定期选派专业素质较好的优秀中青年卫生技术骨干进修学习，促进知识更新，提升专业技术水平，多培养具有创新能力的复合型卫生管理人才；对高中端专业技术人才提供更好的医学科研条件和必要的科研经费支持，进一步推进医疗、科研和学科人才队伍建设水平。

    二是培养全科医生。通过基层在岗医生转岗培训、全科医生定向培养、提升基层在岗医生学历层次等方式，多渠道培养全科医生，并逐步向全科医生规范化培养过渡。在我市初步建立起充满生机和活力的全科医生制度，基本形成统一规范的全科医生培养模式和“首诊在基层”的服务模式。在绩效工资分配、岗位设置、教育培训等方面向全科医生倾斜。全科医生培养培训和推广家庭医生签约服务一同推进。全科医生又称为家庭医生，主要在基层承担预防保健、常见病多发病的诊疗和转诊、病人康复、慢病管理和健康管理等一体化服务。基层百姓最需要这种“科科通”的全科医生，但目前却极为紧缺。原本就总量不足的全科医生中，约80%分布在县市一级，基层更少，要真正让家庭医生签约服务达到群众满意的效果，必须加大全科医生培养力度，而且为全科医生深入基层工作提供更多的政策支持。

    三是实施定向培养。依照现有医疗卫生事业发展需要，与区内外医学专业院校签订协议，定向培养卫生专业人才；对于每年通过招考充实到卫生队伍的专业人才设定一定期限的服务年限以稳定人才队伍。市人民政府要积极向上级部门争取在右江民族医学院协商设置高等职业教育（专科）专业（临床医学）和百色市民族卫生学校设置农村医学专业审批问题。依托右江民族医学院、百色市民族卫生学校自主培养定单定向医学本科、专科和中专生。

    四是培养乡村医生。研究建立乡村医生后备人才库，从各地选送人员进行定向培养。制定优惠政策，吸引城市退休医生和医学院校毕业生到村卫生所工作。实施鼓励政策，鼓励乡村医生考取资格证，取得资格证的乡村医生如要求到村卫生所执业的，有关方面和村卫生所要创造条件接收此类人员。建议借鉴乐业县甘田镇卫生院培养村医生的模式，选送本地“两后生”（“两后生”即初中、高中毕业后未考取大、中专院校，又不愿再复读的学生）年轻人到百色卫校学习培训三年，获得证书回来后先到甘田镇卫生院跟班学习一年或一段时间，时机成熟后再派到村卫生所任职做村医。镇卫生院也表示，分配下去的村医日后有能力考取镇卫生院或其他乡镇卫生院的工作岗位，镇卫生院也同意接纳或愿意让其离开。此做法为乡镇卫生院和村医生队伍提供了后备力量。建议市人民政府完善乡村医生补助和养老政策，增加乡村医生工资待遇，以提高乡村医生工作的积极性，稳定乡村医生队伍。

    （三）进一步落实好基层医疗卫生机构基础设施建设

    一是跟踪落实全市卫生院业务用房建设工作。2016年11月，我市已将全市175个卫生院（包括42个卫生院分院）按“普遍提升、巩固完善、重点打造”三个建设需求类型向自治区申报纳入自治区“十三五”乡镇卫生院建设规划。按照规划，全市175卫生院在2017-2019年将需新建、扩建业务用房面积214376平方米。2017年7月自治区新下达乡镇卫生院业务用房建设项目36个，市人民政府和有关部门要抓好落实。

    二是跟踪落实乡镇卫生院重点设备配备。我市已将此项需求已申报纳入自治区“十三五”卫生院建设规划。按规划，全市乡镇卫生院将需增加配置基本诊疗设备为:DR75台、彩色B超机82台、全自动生化仪46台、全自动血球计数仪53台、救护车19台。2017年7月自治区新下达乡镇卫生院设备采购项目144个，市人民政府和有关部门要跟踪落实，实施好基层医疗机构标准化建设。

    三是加大职工周转房建设。通过加大职工周转房建设，改善居住条件。

    四是加强基层医疗卫生机构管理信息化建设。构建起居民健康电子化档案、慢病管理、妇幼保健、预防接种、医生工作站、护士工作站、医保报销、医疗救助、社区卫生服务、乡村医疗卫生机构一体化管理等为一体的区域卫生信息化平台，实现信息共享，努力建好“老百姓家门口的医院”。

    （四）进一步落实好基层医疗卫生人才队伍建设，提高工资福利待遇

    一是加强编制使用和人才管理。建议编制部门根据当前基层医疗卫生队伍现状，合理审批使用编制。对取得执业医师资格的专业技术人员，愿意到空缺专业技术人员编制的边远乡镇卫生院工作的，可由用人单位提出入编申请，报县卫生计生行政部门审核，经编制、人社和财政部门批准。按照相关政策规定在编制使用和工资福利待遇等方面给予倾斜。

    二是出台新政策，完善用人新机制。首先建议将乡村卫生院改制为全额拨款事业单位，保持基层医疗卫生机构的公益性，减轻基层医疗卫生机构运行压力。其次建议人社、卫生、财政、编制等部门要共同向上级呼吁，出台进一步完善基层医疗卫生事业单位用人新机制管理工作的政策。在过渡人员在合理流动、养老等方面制定详细的政策以及编外人员待遇保障政策。从机制和政策上妥善解决乡镇卫生院过渡人员、聘用人员的养老保险问题，消除卫生人才的后顾之忧。

    三是完善基层医疗卫生机构绩效工资和绩效考评制度。建议市人民政府进一步完善基层医疗卫生事业单位绩效工资和绩效考评制度，确保各县（市、区）的绩效工资体现根据按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的精神，制定既能保证医院的公益性质，又能充分调动基层医疗卫生机构人员的工作积极性的绩效工资制度。政府有关部门应指导各基层医疗卫生机构建立自主灵活、形式多样的内部分配机制，使分配与岗位、责任、业绩、质量、效益等指标紧密挂钩，体现一流人才、一流业绩、一流报酬，真正起到增强医院发展后劲、激励职工拼搏进取的作用。

    四是设立基层医疗卫生人才奖励基金。建议各级政府设立由政府、医疗机构、社会等出资、捐资的基层医疗卫生人才奖励基金，专门用于医疗专业技术人员引进、培训、教育、奖励，提高专业技术人员的工作积极性、创造性，使专业技术人员的留得住，充分发挥作用，提高基层医疗服务水平，促进基层乡镇医疗事业发展。

    五是加强基层医疗卫生机构岗位设置管理。建议人社部门调整卫生事业单位岗位设置管理，提高基层卫生事业单位中高级专业技术岗位比例，适当提高乡镇卫生院专业技术岗位比例，降低后勤岗位的设置比例，同时针对个别单位的实际，重新调整专业技术、管理岗位和后勤岗位各级的设置数量，或者取得相应职称就能够聘用到相应岗位，不受岗位比例的限制，使各岗位的设置符合基层医疗机构的实际，解决卫生人员的后顾之忧。

    （五）努力推进县乡医疗卫生服务一体化管理（“医联体”）改革，让更多优质医疗资源下沉惠民

    当前，基层医疗卫生机构面临医疗服务水平不高、业务量下滑、人才流失、收入降低、医务人员士气低落的困境。这使基层群众“看病难、看病远”的问题愈显突出。为此，建议：

    一是总结推广平果县的管理模式，推进县乡医疗卫生服务一体化管理改革。建议市人民政府及有关部门要总结推广平果县县乡医疗卫生服务一体化管理（“医联体”）的经验和做法，采取整合县级公立医院，对县乡医疗卫生服务一体化管理模式，对基层医疗机构的人财物资源实行统一管理的紧密型医联体模式。要求在每个县（市、区）至少开展1个县乡医疗卫生服务一体化管理的试点工作，带动县乡医疗卫生服务一体化工作，提高基层医疗服务能力，为推进分级诊疗打基础，促进基层医疗卫生事业迈上一个新的台阶。

    二是学习借鉴福建三明的经验和做法，推进医疗联合体建设。福建省三明市的经验就是推进医疗联合体建设，为分级诊疗工作提供强有力保障。主要是推进三级医院或专科医院与其帮扶、受援医院通过建立医疗联合体等形式，形成纵向联合体和责任共同体，真正实现“双下沉(医疗人才下沉、城市医院资源下沉)，两提升(县城医疗服务能力提升、群众满意率提升)”，多方共赢局面，为实现分级诊疗工作提供强有力保障。按照政府主导、自愿组合、区域协同、方便群众的原则，以资源共享和人才下沉为导向，建立医疗资源纵向联合体，提升基层服务能力；在医疗联合体内部明确城市三级医院、二级医院和基层医疗卫生机构的责权利关系，签订双向转诊协议，健全相关管理、运行和考核等机制；推进基层卫生技术人员县管乡用、乡管村用，建立人才柔性流动机制，轮流到基层服务；加大对口帮扶力度，精准帮扶基层医疗卫生机构专科建设和人才培养，推进城乡医疗资源均衡配置；综合运用医疗、医保、价格、宣传等手段，逐步完善上下联动、对口支援、增强能力、签约服务、政策引导等机制，建立健全“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度，为群众提供安全、有效、便捷、经济的基本医疗服务。